“绩优社区”背后的力量：社区营造如何改变社区

桂城督导培育

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“绩优社区”背后的力量：社区营造如何改变社区

近年来政府推动“社区总体营造”、“福利社区化”等政策，其目的是希望基层社区组织可以动员社区本身的资源，靠自己的力量经营社区，或照顾社区中的弱势。这些政策实施至今，显然已创造了一些成果，例如在各县市都可以看到某些绩优社区，他们不但办理了相当多的社区福利专案，增进居民的福祉，也成功地动员社区民众参与公共事务，强化了居民的社区意识。

社区营造已经是大家耳熟能详的一种社会改造运动，图为澎湖科技大学参与社区的活动

虽然这些绩优社区在各县市中仍然只占少数，但因有这些成功案例，使得政府部门或学界都抱以乐观的态度，相信从这些成功的案例里，可以提炼出各种模式，然后复制到其他的社区，如此慢慢地就可以让大部份的社区也发展起来。或者，也可以透过联合或合作的方式，把绩优社区与邻近社区关联起来，扩大绩优社区的成效，最后达成大部份的社区也成长起来的目标。

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然而，实际的情况真的会如此乐观吗？社区发展的成效真的能够由点到线到面，最后扩散到整体，使得整体社会的体质产生改变吗？甚至公民社会因而诞生吗？

绩优社区的特点

事实上，大约这10年来，政府提出“台湾健康社区六星计划”，以产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态等六大面向作为社区发展的目标，称之为“六星”。并以2002-2004年实施之“新故乡社区营造计画”为基础，扩大其面向与范围，各县市也造就了不少绩优社区。

综观这些所谓的“绩优社区”大致可以发现几点重要特点：

1、这些社区之所以表现绩优，大都可以发现他们有一位或几个突出的领导人物。这些领导人通常都相当积极地投入社区事务，并且也能规划社区发展的事务，更重要的是他们能够提供或者募集社区活动所需的资源。

2、这些社区都能够透过民间社团组织，作为中介的运作机制，执行社区营造的工作。此一民间社团组织大都是在地的组织，其中又以社区发展协会为最多。此一社团组织在前述领导人物的积极运作下，即可召募一批当地志工，共同策划及执行社区营造的工作。

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3、这些社区之所以称得上绩优，主要是因为他们都能够得到政府的经费补助及奖励。事实上，很多经营社区所需的资源，主要就是来自于政府。能够取得政府的补助，虽然都是小额的，但却已足够让社区进行某种程度的营运，而更重要的是，取得政府的经费补助也代表一种绩优社区的象征。因此争取政府补助，不论多寡，都是社区所必须极力争取的资源，因为它除了实质的资源外，也是一种重要的无形资源。

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4、就是这些绩优社区能够动员群众，使群众积极参与公共事务。这一部份的表现往往是学者所乐道的，因为高的居民参与率，使整体社区表现得非常有效率，也代表居民的社区意识已高度发展，并认为基层的公民社会已逐渐形成。

) \6 y4 T+ n2 C& g# l; u社区改造政府用力甚深

然而，上述这些“绩优社区”是如何产生的？它是民间自发形成的？抑或政府扶持下而生的？显然地，从“社区营造”这个概念，就可略知其答案。因为这个概念本身就有一种改造的意涵，大概是认为原本的社区是有问题的，然后才需要透过某种外力的加入，使其改变。因此，现阶段所见之“绩优社区”，确实大部分是社区受到外力的介入，产生正向积极作用的结果居多。

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6 C7 i# f+ d( ~& ~社区营造经常脱离不了政府的影子

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若回顾过去台湾推动社区营造相关政策的历史过程，即可发现政府对于社区营造，用力甚深且远。

好比早在1960年代，台湾农村地区就有所谓“基层民生建设”工作的推动。此应可视为台湾最原初的社区营造，因为“社区发展”一词的出现，就是取代当时“基层民生建设”之概念而来的。自此之后直到90年代，政府推动的社区营造其实正是一种社区发展工作，其着眼点在于解决农村地区的贫穷、设施不足，与环境与生活品质不佳等问题，并拟透过社区发展的作为，改善农家经济条件、完善社区基础设施，以及提升社区环境与生活品质。

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显然这段时期政府对社区的改造重点，主要以农村为对象，以环境的改善，公共硬体建设的提升为目标。推动的方式则是一种“由上而下”的指导模式，因此地方的社会特质并没有产生太大的变化。直到1994年，政府正式提出“社区总体营造”的概念，整体政策推动的意义及作用才出现了新的转变。

此一“社区总体营造”政策的目的，主要拟藉由文化艺术的方案推动，以凝聚社区意识，改善社区的生活环境，并建立社区的文化特色。其最终的目标，则是希望透过社区营造运动，建立台湾这块土地成为一个现代的“公民社会”。很明显地，这时期社区营造的重点偏重于文化艺术的面向，推动的手法也仍延续过去“由上而下”的模式，但其理念上已有实践公民社会的想法。

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接下来政府对社区改造工作的力道更强，面向也更广。或许此时政府已发现，由中央直接补助基层社区的方式，一方面经费比较不会被地方政府挪用，另一方面中央也可藉此方式拉拢基层社区，搏取基层社区对中央的好感。因此，中央各部会如内政部推行“社会福利社区化”、经济部商业司推动“形象商圈”与“商店街”计划、环保署起动“生活环境总体改造”工作、经建会施行“改造城乡新风貌”计划、教育部推行“学习型方案”等等措施，玲琅满目，相继陆续推出。

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此后政府更懂得如何将中央资源加以系统化包装后，透过“台湾健康社区六星计划”，统整社区之产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态等六大面向作为社区发展的重点，标举三项大目标：

1.推动全面性的社区改造运动，透过产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环保生态、环境景观等六大面向的全面提升，打造一个安居乐业的“健康社区”。

2.建立自主运作且永续经营之社区营造模式，强调贴近社区居民生活、在地人提供在地服务、创造在地就业机会、促进地方经济发展。

3.强化民众主动参与公共事务之意识，建立由下而上提案机制，厚植族群互信基础，扩大草根参与层面，营造一个“永续成长、成果共享、责任分担”的社会环境，让社区健康发展，台湾安定成长。

显然地，六星计划其实是前一阶段社造工作的延续，内容只是将旧有作法统整后再推出的计画。其主要的目的是要让社区居民及地方组织有更多的参与空间，甚至主导推动执行的可能。并且期待社区居民从而培养出公民素养，让公民社会的理想能一步步地深化与落实。

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从以上台湾社区营造的历程看来，可发现政府对于社区改造工作用力之深，这代表政府深知要改变社会，就必须从社区着手；社区的体质改变，社会自然就会起变化。然而，由于政府用力甚深，提供相当多的资源当诱因，故社区运作的模式还具有相当浓厚的由上而下的操作模式。很多社区营造得以推动，主要是因为政府的资源进来了，一旦政府的资源终止后，社区营造的运作也停摆了。由此可见，社区营造的过程还有一些欠缺的要素，这些要素中最重要的就是民间中介团体是否积极介入的问题。

( \3 I' ~$ n. j寄望社区中介团体的运作

社区里的中介团体是民间组织，他们大部份是社区自组的，通常以社区发展协会的名义出现，也有少数是一般的社会团体或基金会。他们之所以在这一波社区营造中扮演重要角色，有底下几层意义：
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第一、近期政府推动社区发展工作，主要是透过地方民间团体来完成。事实上，近来政府推动政策的模式，已从过去全面主导与执行的方式，改变成透过市场化、民营化，委托企业或民间机构来加以完成。这种现象在政府社会福利推动的面向上，表现得更为普遍。

如此作法的好处是，政府只要提供经费，设定完成的目标，做好监督的工作即可。这样可以减轻政府的负担及人力成本，并且执行上更有效率。另一方面，把原先政府推动的工作释放给民间经营，可以找到更具专业的团队来执行，同时又可以促进民间企业或团体的发展，厚实民间力量，可谓一举多得的模式，故为各国政府推动政策的共同趋势。

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台湾社区发展工作基本上也是循此一模式在运作，前述所提到的“六星计划”，实际上正是政府将推动社区发展或社区福利事务，由原先政府直接办理，改成委托地方民间团体来执行的模式。

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0 W3 w" Z8 M: Q# k' R+ t政府的社区营造常需要地方的中介团体，图为澎湖地方团体深耕文化工作坊

第二、民间团体从事地方事务的推动，被视为是公民社会实践的重要指标。很多人将社区营造成果与公民社会加以关联论述，主要是因为这社区可以发展出“由下而上”的社区营造模式。

这样的社区营造，对于居民的社区意识有显著的提升与凝聚作用。然而，社区居民的自主行动并非是凌散的一群，而是受到某些团体的组织动员使然，这些团体正是介于政府与居民之间的中介团体。因此，促成社区发展成公民社会者，非社区民众本身，而是这些民间团体。民间团体是否蓬勃发展，正代表公民社会发展程度的重要指标。

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第三、民间团体的运作是一新兴的力量，可检视地方社会是否变迁中。在民间团体兴起之前，地方社会本就存在某种的运作方式。民间团体在社区中出现，并形成一种重要的动员力量，正代表这个社区的运作模式出现了变化。

而变化的程度有多大，则是衡量此一社区社会变迁幅度的指标。若此一民间团体成为社区最有影响力的动员机制时，则将可说此一社区已发生了巨大的，且是与公民社会发展有关的社会变迁。

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最后，将民间团体放在更大的社会环境中，可以探知其与传统势力之间的关联，并挖掘地方社会复杂的社会内涵。如前所述，社区本来就有其自行运作的机制，这些机制有时也是相当错综复杂，不易简单厘清。如今，若又加上民间团体这股力量，理当使原本社区运作模式的复杂度加高。

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然而，社区发展本就有其复杂的一面，本就不能简单化约看待这种社区丰富的动态过程。因此，如果将社区原有传统势力与新兴民间团体的作用进行全盘考量，则不仅可探知社区的动态发展，同时也可揭开社区转型的丰富内涵与复杂性，并可评估公民社会发展的程度。

. c2 x' s5 U/ F6 i社区中介团体改变社区的可能性有多高？

就以上的论述看来，社区中介团体确实有可能是改变社区的主力，现阶段也已看到部份社区成功的案例。然而，社区的体质是否真的改变，还必须看长期的发展。若这些社区中介团体真能永续经营，并能持续作为主导社区运作的主角，及代表社区已经出现质变了。而这种质变是否有导向公民社会的可能性，或许已无需太计较，因为良性的社区发展，最后开展出具台湾社会特色的社区型态，也算是一种正向的社会变迁。
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  Y1 c' q$ [4 c: e# [6 ?大学能够成为社区营造的中介团体吗？图为（台湾）中山大学社会系同学参与旗津的庙宇绕境活动

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不过，我们也不应太过乐观，因为社区内中介团体的影响力，仅是诸多力量中的一股势力，其他还有诸如派系、宗庙，及传统网络等等势力，还是根深蒂固在影响着社区。社区中介团体未来在与其互动的过程中，如何藉力使力，因势利导，而非一味要与其对抗竞争，方能成为社区中的中坚力量，恐怕是未来必须面对的主要课题。

原标题：社区营造改变社区了吗？国家与中介团体的角色

*本文转自http://twstreetcorner.org/，作者：王明辉 （澎湖科技大学通识中心）。如需转载，请保留此声明及原文链接，并完整转载。

来自：NGO发展交流网

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