信访社工系列———外国的“信访”

怪咖刘怡洁

外国的“信访”——申诉专员

    “申诉专员”一词源自瑞典，意为“人民的保护者或代表”。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区，瑞典被公认是这一制度的创始国。年轻的南非共和国公共监察专员署是根据南非1993年临时宪法而设立的，并获得1996年南非宪法的最终确认。南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责并每年一至少向国民大会报告一次工作；其他国家机构必须协助公共监察专员履行职责，确保其独立、公正、尊严和效率。公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[14]

    澳大利亚的申诉专员制度是依照该国的《申诉专员条例》在联邦体系中设立独立机构，并在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务投诉而自成一套申诉体系。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。从某种程度上看，申诉专员的职责主要是监察功能，其目的是对政府在公共行政领域的服务进行监督，同时为公众提供投诉的途径。由于澳大利亚的六个州都设有申诉专员，一些特殊的机构如银行业、保险业及电讯工业等也设有投诉机构，因此很多投诉在具体部门就得到了解决，到申诉专员那里投诉的比例并不太高。[15]

    香港的申诉专员制度是随着香港经济的高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政监督与补救制度逐渐形成过程中而产生的。其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，使申诉专员担当起监察政府的角色，防止公共行政权力机构滥用职权，提高政府部门及公营机构的工作效率与服务质量。[16]根据香港的《申诉专员条例》，申诉专员不仅独立于政府的架构之外，而且不受任何机构及政治的干预。香港申诉专员制度的独特之处在于，倡导并实施了与传统申诉专员制度不一样的解决投诉方式，即申诉专员署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转由被投诉机关处理，使一些纯属个人事务的简单投诉获得迅速解决，以缩减公共行政机构与其所服务的市民之间的距离，同时，申诉专员可以集中力量处理那些性质复杂、无法通过机构内部投诉机制解决解决以及影响广泛的投诉。

    此外，由美国马里兰州的巴尔的摩市市长在1996年首创的“311”非紧急事件求助电话也颇具特色，不久就扩大到美国的芝加哥、达拉斯等一些大城市。美国城市的政府部门一般向社会和市民公布其服务电话或监督电话，以接受市民的监督并提供优质的服务。但由于绝大多数的市民记不住这些电话号码，在许多议员和市民的要求下，借鉴美国警方“911”专线电话的做法，巴尔的摩市市长将众多政府部门对外公布的电话集中为一个专线电话，创立了“311”非紧急事件求助电话。从“311”电话受理的内容来看，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。“311”专线电话与“911”专线都设在城市的警察局，分成二个区域处理，但通过一个总的工作平台传递信息，遇到紧急事件的报警由警方直接处警，如涉及水、电、煤等非紧急事件则通过内部设置的直线转给24小时值班的相关部门处理。[17]

    从受理市民投诉活动来看，上述一些国家或地区的申诉专员制度与我国的信访制度受理公民信访较为相似，但申诉专员制度在机构设置、官员任免及运作方式等方面与我国的信访制度并不一样：首先，申诉专员或申诉专员公署一般是由国会或议会任命并向其报告工作，申诉专员的薪金等经费开支均由国会单独拨给，并不是从属于政府的雇员或机构，具有相对的独立性；其次，申诉专员受理的范围也仅限于政府在公共行政管理和服务范围的投诉及其对政府工作人员行政失当行为的监察，并非包罗万象的什么都管；第三，具有公开公正的调查处理程序。独立的申诉专员、严格的处理程序和透明公正的运作方式构成了南非、澳大利亚等国家申诉专员制度；而中国香港地区的申诉专员在处理市民投诉时引起调解机制的做法，使得这一制度更具灵活、便捷的特色；美国的“311”非紧急事件求助电话畅通便捷的受理渠道与高效快速的政府相关职能部门配合，也是解决市民对政府公共服务投诉的重要因素，这些有益的制度设计值得我国学习和借鉴。

    中国是亚洲监察专员协会的成员，但是中国的监察制度与真正意义上的监察专员制度有着很大的距离。首先，中国的监察机关属于政府系列，基本上与党委的纪律检查委员会合署办公即一套班子二块牌子，这使得本身就不独立的监察部门的权限受理极大限制；其次，中国政府的监察机关的运行方式较为单一，公民向其直接投诉的信访量非常少，人们宁愿找党委或政府的信访部门而不太会去找监察部门投诉行政失当行为；第三，监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内行政行为的监察几乎是空白，这使得监察机关对于信访活动的作用和影响力微乎其微。由此可见，中国监察机关并不是实质意义上的监察专员，中国的监察制度与信访制度之间也并没有建立起有机的联系，其角色定位似乎更贴近香港的廉政公署。