人生而不平等 / 许志永

社工哥哥

——北京非户籍人口教育问题调查报告

7 e" ^8 [! ^* |7 y, M  B, ~* U前言
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他们的父母在这个城市里工作、生活、纳税，成为这个城市有机体不可缺少的组成部分，他们跟随父母移民甚至在这个城市里出生、长大，可他们不能正常上学，只因为他们父母的身份——没有北京市户口。无论他们在打工子弟学校还是公立学校读书，无论他们怎样努力学习，无论他们多么优秀，到了高中也不得不离开父母到陌生的户籍所在地读书、参加高考，为了孩子前途，仅在北京就有上百万个家庭被迫分隔两地，面对教材差异、陌生环境以及远离父母等问题多少个孩子的前途就此被毁掉。半个世纪的户籍制度制造了人与人之间与生俱来的不平等，直到21世纪的今天，这种非人性的不平等仍在继续。
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我们关注这个群体，不仅是因为相信现代文明人类的基本信条——人生而平等，不仅是因为我们国家宪法和教育法庄严的宣告——公民在法律面前一律平等孩子们应该有平等的受教育权利，更是因为我们见证了这非人性户籍制度背后太多的折磨、痛苦和伤害——这已经不是什么人口问题、资源问题、环境问题，而是成千上万个家庭不能团圆过正常生活成千上万个孩子的前程被过早毁掉的问题，是最基本的人性问题。
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2010年1月，我们把北京教育平等权作为重点公民参与项目，该项目的目标是通过调研报告、公民建议、纪录片、集团诉讼等多种方式推动公民受教育权平等。通过调研报告展示现行户籍制度导致受教育权不平等带来的严重社会问题，是该项目的工作之一。近四年来尤其是2010年1月以来，我们走访了十多所打工子弟学校和公立学校，和数十位打工子弟学校校长、上百位家长、孩子多次座谈，深入访谈，这些实地调研是本报告的基础。我们期望大家和我们一起推动教育平等，让非人性的户籍制度早日成为历史。
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一、北京的户籍教育体制

1、户籍制度的历史背景
从1958年《户口登记管理条例》出台开始，中国确立了城乡二元分割的社会管理体制，这个体制包括个人身份和社会福利的巨大差异——城市尤其是大城市的市民享有医疗、就业、最低生活保障等福利而农民几乎没有任何福利，城乡之间人口流动的严苛限制——除了升学、当兵、工作调动等少数途径意外，户口从农村到城市迁移非常困难，对于违反城乡分割体制的惩罚——1961年公安部发出通知设立收容遣送制度把自由进入城市的农民关押遣送回原籍。改革开放以后，人口事实上已经开始自由流动，中国开始了20世纪大部分国家都有过的城市化进程。2003年收容遣送制度废止，户籍制度的外围堡垒破除，但直到2010年，户籍制度所维护的城乡之间社会福利差异仍然存在，以北京和上海等特大城市为甚。
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! f  X3 C% W7 N- D2、北京的户籍制度
7 ?2 ~8 D% m* k& m现行北京户籍制度包括户口登记制度、户口迁移制度和暂住证制度等内容。户口登记的基本原则是新生儿户口登记随父母户口。户口迁入北京具有严格的限制，除升学、工作调动等理由以外，依据现有行政策法规只有四类情形可以迁入户口而完全享受市民待遇：第一是在北京连续3年每年纳税达到80万元，或者近3年纳税总额达到300万元的私营企业主；第二类是国际、国内文化艺术名人、名家和民族传统艺术专家、体育明星；第三类是国内大型企业（集团）、各类金融机构在京注册的总部的董事长、总会计师等高管；第四类是在国外取得学士及以上学位或获得国外毕业研究生学历的留学人员。客观而言，如此严格的限制条件，能够符合条件把户口迁入北京的公民很少。
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随着经济发展和社会开放，大量农村人口来到城市工作，过去三十多年时间里，北京增加了1000多万人口，但是，严苛的户籍制度使得其中的绝大部分居民无法迁入户口，他们需要办理暂住证，不享有很多市民的权利。
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; @$ }+ Z! p! D) U  o1 E3、北京居民有没有户口的权利差异
- [$ ]1 @. q' Z5 z7 ]; H! d0 C' L对于绝大多数没有北京户口在北京工作生活的居民来说，无论在北京工作、生活多久，永远只能“暂住”北京，被当作外地人来管理，不能享有北京市民的很多权利。比如，根据2007年发布的《北京市城市廉租住房管理办法》第八条和《北京市经济适用住房管理办法（试行）》第五条规定，没有北京户口不享有廉租房、经济适用房等经济权利；根据2000年６月27日北京市颁布<实施《城市居民最低生活保障条例》办法>，不享有最低生活保障的权利；根据2005年1月5日北京市政府发布的《北京市企业职工生育保险规定》，不享有生育保险的权利；根据2007年6月7日北京市政府发布《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度的实施意见》，不享有儿童大病医疗保险的权利；根据1999年9月14日北京市人民政府发布《北京市失业保险规定》，不享有正常的失业保险的权利；根据《北京市出租汽车管理条例》、《北京市小公共汽车管理条例》以及北京市各级政府部门、事业单位公开招录公务员、事业单位工作人员的要求[1]，不享有某些就业机会；根据《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》和《北京市中、小学学生学籍管理办法》，没有北京户口的孩子不能在北京正常上学，更不能参加高考。

4、北京的户籍教育体制
根据有没有户口来确定一个学生有没有资格参加小学升初中统一录取，正常升学读高中以及参加高考，本文称之为户籍教育体制。北京的户籍教育体制具体体现为北京市教委发布的一些规范性文件。

《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》规定：凡无本市正式常住户口的儿童、青少年在本市普通中小学校就读的，均为借读生。借读生学校不予办理转学手续，也不予办理在京升高一级学校的报名手续。《北京市中、小学学生学籍管理办法》第十四条规定“申请在本市借读的外地学生，应持学生常住户口所在地街道办事处或乡、镇人民政府出具的在当地就读有困难的证明和本市暂住证，向暂住地区管片学校申请，经学校同意后，填写借读登记表，并按市教育局规定的标准缴纳借读管理费。借读生不列入学校正式学生，借读期限一般为一学期至一学年，特殊情况经学校同意可以延长。” 2009年北京市教委“北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法”规定，流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明，到暂住地附近学校联系借读。

  M3 {4 b# [. M9 n北京市在学籍管理、小升初、中考、高考等每一个升学环节都以户籍为标准把学生进行区分。小升初阶段，有户口的学生享受电脑派位统一录取就近入学的义务教育，没有户口的学生得靠家长自己找学校。中考阶段，没有户口的学生算是“借考”，不能填报志愿。高考阶段，除了四类特殊情形外，没有北京市正式户口的学生不能在北京参加高考。

, I$ s0 d1 f4 x- }- V! v, ~二、户籍教育体制带来的严重社会问题
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5 t7 n# y/ t! V) |/ f, p; h, ^1、 公立学校的不平等
随着国家强化流动人口的义务教育由流入地负责，越来越多的孩子能够进入公立学校读书，据北京市教委2009年统计，当年北京义务教育阶段的流动儿童超过40万人，其中近70%的孩子在公办学校就读，[2]但是，公立学校对外地孩子的歧视很难短时间内消除。
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首先是教育资源分配上的不公平。北京市教育资源分配不均衡是由来已久的问题，2010年之前大约20多个知名中学不参加电脑派位，自己选拔优秀学生，教育资源以及生源越是向好学校集中，越是引来家长不惜重金往里挤，形成恶性循环。2010年北京市教委强调所有中学都必须参加电脑派位，但是很多家长对该规定的落实情况表示担忧。在这个普遍问题的背后，外地孩子上学受到更严重的不公平。无论东城区还是海淀区，一个普遍的现象是知名中学外地孩子的比例很低，甚至5%都不到，而普遍认为比较差的学校，外地孩子可能占到一半以上甚至有的学校的初中占到90%以上。以海淀区为例，教委承诺义务教育阶段孩子都要有学上，但教委推荐的初中大多是偏远或者教学质量差的学校。

一些学校内部分为重点班（名称不一）和普通班，本地孩子有更多的机会进入重点班。比如有一个小学，一个年级有四个班，一、二班称为外教班，三、四班是普通班，外教班比普通班每学期多收450元，师资力量更强。北京孩子只要交450元就可以进外教班，而外地孩子如果想进外教班就要额外交2000元到6000元不等，外教班里80名学生只有两个是外地户口的孩子，而普通班里80名学生只有两个是北京户口的孩子，这两个北京孩子是因为家里太穷不愿意交450元的“外教费”。
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: t5 e! ~& s0 V5 j1 K其次是不平等的升学机会。不要说高考，就连义务教育阶段的小升初，北京大部分区县也没有实现义务教育法明确规定的平等。只有西城区2008年以后实现了全部电脑派位统一录取，因为西城区作为老城区外来人口较少，每年全部小学毕业生5500人左右，而这里的中学可容纳7000多名学生。东城区的中学也是生源少，但他们并没有实现平等录取，东城区北京户口的学生电脑派位统一录取，然后统一把外地学生安排到质量较差生源不满的学校。海淀区的办法是首先解决本地户口的孩子升学问题，外地孩子要靠家长自己去找学校，找不到学校的找教委，教委给安排较差的学校。
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初中毕业，按照北京市教委文件的规定，外地学生可以参加中考，其名曰“借考”。意思是指可以参加考试，但不能填报志愿。中考后的成绩以一张小纸条的形式发给学生，上面没有评价，只有各科的分数，不显示排名，不建立学籍。即使网上查分也只能在固定时间（一般为两个小时）进行查询，而且此查询是终局性的，以后该系统将不再向外地孩子开放。2009年中考北京市报名学生人数10万余人，其中外省市户口学生达13000多人，这些外省市学生中，符合相关政策、有资格报考本市高中的仅约1500人，其余11000多考生均为借考学生。这个数字占全体考生数的1/10。[3]

第三，各种名目的收费。北京确实有一些教学质量不好的或者偏远的中学对外地孩子不额外收费，但城区多数中学对外地学生都收取各种名目的费用，从一两千到十几万不等。粗略估算，除非愿意到很差的学校读书，一个非京籍孩子从小学读到高中的成本大约十五万，这些钱大致分为借读费（赞助费）和择校费两部分。根据北京市财政局发布的“关于印发北京市2009年行政事业性收费项目目录的通知”，从2010年开始北京市将取消普通高中借读费、小学课后管理班收费等收费项目。这应该是一个好消息，但在现实中前景并不乐观。据家长反映，大多数学校根据《义务教育法》第48条的规定表示愿意接受个人捐助，而家长们也不得不主动迎合。校方让家长将钱打入指定账号，但不让家长获取存款凭条，学校和家长凭借彼此间的默契和信用完成“捐助”过程。
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相对于赞助费而言，择校费要“阳光”的多。据调查，想在北京上名校、强校，基本上都要交择校费。择校费少则几万元，多则十几万，并且不区分户口。可以说，高额的择校费把众多无钱无势家庭的孩子挡在重点中学之外，某种意义上说，择校费就名正言顺地成了有钱、有权、有势子女上名校强校的“通行证”。高额的择校费造成校际间教育资源越来越不平等，反过来择校现象越来越严重，形成教育不平等的怪圈。
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" g' y' `  \% I! {3 l0 L第四，评选三好学生等学校活动中的歧视。虽然北京市教委明确规定了评选三好学生不分户籍，但是由于外地孩子不能参加高考，三好学生称号也不能加分，所以老师大都把评优名额给有户口的孩子。比如现就读于某中学初三的学生是班上公认的最优秀的学生，老师们都认为如果只有一个名额评北京市三好的话，只有她配得上这份荣誉。但事情的最后，老师还是在她不在场的情况下通过投票，选出了班上的另一个北京籍的孩子。事后老师非常的抱歉，给这个外地孩子买了水果篮，并登门道歉。老师解释道，我评给你也没用，你评上了也不能填志愿，不能加分，还不如让它物尽其用。

" }  v* b* e( Z! ~* c& a这些看起来是小事，但给孩子的心理伤害比较大。有的孩子在得知一些荣誉不能给自己时回到家里背着父母偷偷哭。在调研过程中，我们问一个正在读初三的女生将来考哪个大学，她说一定要考回北京，问她是因为自己家在北京吗？她说不是，是因为自己要证明给别人看，她有能力拥有这个城市的合法身份。还有一个女生在一则读书笔记里写道，“面对不公正，我们要呐喊，哪怕我们的声音不会被任何人听到。”
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（待续）

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# o- D' f( o  j8 b[1]参见北京市人事局网站：中共北京市委组织部、北京市人事局2007年面向社会人员招考公务员公告的第5项规定要求“具有北京市常住户口”

2 I6 h/ T* R8 h" U[2] 北京日报2009年10月26日《北京明年将外地人员子女教育纳入规划》，http://www.chinaeducationalist.org/show/newsshow.asp?id=7040。
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. b- h: d! F# m$ l$ P0 Q) p[3] 北京晚报2009年6月22日《北京中考万余借考生处境尴尬 不能填报升学志愿》。