东莞市购买市直社工服务岗位财政支出绩效评价报告

桂城督导培育

东莞市购买市直社工服务岗位财政支出绩效评价报告

; l+ V) i7 h: h' V

来源：东莞市社会工作办公室

7 X! G7 T, n" Y7 M* e" v1 [& t
" g) I6 y5 c+ [. \

东莞市财政支出绩效评价报告

项目名称：2011-2013年度东莞市购买市直社工服务岗位项目

受托单位：东莞职业技术学院

绩效评价报告编号：东职院2014年（绩评）字第01号

提交日期：2014年7月（盖章）

目录

一、项目概况

（一）基本情况

（二）绩效目标设定

（三）资金使用情况

二、评价实施情况

（一）评价依据

（二）评价方法

（三）评价过程

三、绩效评价结论

（一）评价结果

（二）具体绩效

四、项目绩效管理经验、问题与建议

（一）项目绩效管理经验

（二）项目绩效管理存在问题

（三）项目绩效管理的建议

3 w4 h2 c# Z9 n! t- f+ Z

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预 〔2011〕285号）、《印发关于全面推进预算绩效管理工作意见的通知》（东府办〔2014〕49号）的有关要求，2011-2013年度东莞市购买市直社工服务岗位项目纳入2014年度财政支出第三方重点绩效评价范围。受市财政局和市社会工作委员会的委托，我单位于2014年4月至6月，组织力量对其进行了绩效评价，评价结果为80分，绩效等级为良。有关情况报告如下：

6 U0 \  \0 I, |2 D" r

一、项目概况

（一）基本情况

根据《中共东莞市委 东莞市人民政府关于加快社会工作发展的意见》（东委发〔2009〕11号）及《东莞市社会工作试点实施方案》（东委发办〔2009〕10号），从2009年开始，我市选择与社会工作联系密切、容易切入的民政、教育、团委、妇联、残联、卫生、司法、新莞人服务管理、禁毒等领域设置社工岗位。按照“整体规划、分步推进、重点突破、加快发展”的思路，有计划、有步骤地设置社会工作岗位，采取吸纳引进专业人才和提升转换存量人才相结合的办法，合理配置社会工作人才，开展社会工作专业服务。社会工作的责任主体在镇（街）一级的，所需经费主要由镇（街）财政承担。市财政主要负担市直单位所需社会工作经费。本次评价的项目主要是2011-2013年市直单位购买社工岗位，项目的主管单位：东莞市民政局。

（二）绩效目标设定

1、绩效总目标

按照“整体规划、分步推进、重点突破、加快发展”的思路，有计划、有步骤地设置社会工作岗位，采取吸纳引进专业人才和提升转换存量人才相结合的办法，合理配置社会工作人才，开展社会工作专业服务。发挥社会工作在解决社会问题、维护社会安定、转变政府职能、创新社会管理体制、建设和谐文化、提升城市文明等方面的重要作用。

2、阶段性目标

2011年购买市级社工岗位275个，2012年购买市级社工岗位302个，2013年购买市级社工岗位332个，发挥社会工作在解决社会问题、维护社会安定、转变政府职能、创新社会管理体制、建设和谐文化、提升城市文明等方面的重要作用。

（三）资金使用情况

2011年市财政预算安排1650万元，实际支出1452.47万元，预算执行率为88.03%；2012年市财政预算安排2174.4万元，实际支出2125.55万元，预算执行率为97.75%；2013年市财政预算安排2390.4万元，实际支出2299.82万元，预算执行率为96.21%。

- w5 x( |8 Q4 Y, J

二、评价实施情况

（一）评价目的

通过引入第三方开展绩效评价工作，独立、客观、公正地核查2011-2013年度市财政购买社工项目的目标实现情况，系统、科学地考评项目资金支出效益及综合社会经济效果，总结项目资金使用中的主要经验及存在问题，提出有针对性和可操作性的政策建议，不断提高财政资金管理水平和使用效益。

（二）评价方法

本项目评价采取的方法主要有相对比较法、因素分析法、公众评价法、效益分析法、综合指数法。

（三）评价过程

本次绩效评价工作包括绩效自评、书面评审和分析、现场评价、综合评价、撰写提交评价报告、交换意见及报告验收等环节。

三、绩效评价结果

（一）评价结论

经综合评价，2011-2013年度东莞市购买市直社工服务岗位项目的评价结果为80分，绩效等次为良。该项目绩效目标较为明确，资金落实到位，服务管理体系完善，服务成效初步显现。扣分的原因主要是部分社工岗位设置不合理，部分社工服务存在行政化、边缘化现象，个别类型服务未达标，工作量标准设计不合理等。具体可参见附件。

（二）主要绩效目标完成情况

1、产出目标

该项目预期产出目标大部分完成。主要体现在：

（1）初步建立了政府、社工机构、服务单位互动的运营机制

学习香港成熟社会工作管理经验，参考深圳模式，逐步建立了政府主导购买、社会社工机构提供服务、服务单位使用服务的三方互动的社工服务运营机制。

（2）初步实现了专业社会工作的广覆盖

据市民政部门反映，我市已在民政、教育、团委、妇联、残联、政法委、司法、卫生、新莞人、工会企业、社工委、人力资源、法院等13个领域设立市直社会工作岗位，截至2013年12月31日，已有123个岗位服务点。

（3）各类服务完成率相差较大

经统计，总体上看，2011-2013年的合同服务量达成比率平均值为91.34%，高于规定的标准90%。但如果按服务类型细分，2011-2013个案、小组、社区和咨询探访的达成比率平均值分别为59%、65%、157%、114%，个案和小组活动的达成比率低于规定的标准90%，社区和咨询探访的达成比率则较高，均超过100%。

（4）个别岗位未能及时完成服务任务量

经统计，该项目2011-2013年单人单月专业服务时长差异率平均值为7%，说明个别岗位存在服务时长差异，即未能及时完成服务任务量。

（5）预算执行情况良好

2011年预算执行率为88.03%，2012年预算执行率为97.75%，2013年预算执行率为96.21%，2011-2013年预算执行率的平均值为94%。

2、效果目标

该项目预期效果目标部分实现。主要体现在：

（1）培育和发展了一批社工机构和社工人员队伍

2011年全市共有社工机构7家，到2013年增加至22家；专职社会工作者从2011年的440名，增加至2013年的956名，近3年来一直按50%左右的速度递增，越来越多的人开始关注并加入到社工服务行列，东莞社工队伍正在逐步发展壮大。

（2）各领域岗位服务点积极开展大量专业服务工作

据统计，2011-2013年社工人均年服务人次分别为799人次、907人次、1021人次，服务人次逐年增加。另据市民政部门介绍，2009年至2013年市直岗位社工共完成建档数量29153个；开启个案10369个，已完成个案7711个；开展小组1992个；开展中小型社区活动12407个，大型社区活动4497个。同时，各领域社工做了大量的家庭纠纷、劳资纠纷、邻里纠纷等的调解工作。

（3）部分社工服务岗位存在一定程度的行政化、边缘化现象

通过对26家抽样的服务单位进行调研，33.33%的服务单位认为社工经常做一些行政性事务、50%单位认为有时做、16.67%单位认为从不，可见岗位社工存在行政化、边缘化现象。

（4）部分岗位社工服务效果和服务质量有待进一步提高

通过问卷调查，服务对象对社工服务质量的认可度为一般的比例达到53%，过半服务对象认为社工服务质量有提升空间，目前仍未达到很好的服务效果。

该项目要实现总绩效目标“发挥社会工作在解决社会问题、维护社会安定、转变政府职能、创新社会管理体制、建设和谐文化、提升城市文明等方面的重要作用”，还需要进一步完善相关方案，提升管理绩效。

5 p# A" d, b* _. [! N! V

四、项目绩效管理经验、问题与建议

（一）项目绩效管理经验

自2009年首批社会工作者上岗以来，东莞社会工作行业历经5年多的时间逐步发展壮大，社会服务网络不断拓展，服务成效初步显现。经过调研梳理，总结东莞社工行业绩效管理经验主要表现在以下几个方面：

1、初步构建了“岗位+项目”的社工购买服务模式，重视服务项目品牌建设

社会服务工作中，岗位服务和项目服务是相辅相成的，岗位缺乏项目支持容易被行政化，项目缺乏岗位依托容易失去服务根基；东莞市多家社工机构探索构建了“岗位+项目”的运作方式，在岗位服务逐步积累经验的基础上，适时推动项目服务。同时，东莞市市直购买社工服务中，大力开展服务品牌建设，在服务单位和社会工作者的共同努力下，一些富有东莞本土特色的社会服务品牌逐步开展起来。如市妇联创办的“白玉兰”家庭服务品牌、团市委打造的“莞香花”青年服务品牌、市总工会打造的“先锋号”服务品牌，东莞理工学院提出构建“大学社区”，在社会上产生积极影响。

2、社工机构专注领域合理分工，建立完善社工机构管理运营机制，增强社工机构运营能力

东莞市社工机构的初创培育均为政府部门扶持，政府主管部门在服务购买过程中即进行了统筹规划，实现了不同机构所运作服务领域的合理分工，各机构也在相应领域积累经验进行了目标性针对性探索，建立完善社工机构管理运营机制，从而保证了各机构服务领域的专注性，各机构逐步发展出了自身的优势服务领域，为行业内部的分工合作、优势互补奠定了良好基础，各机构的优势和特色服务逐步显现。如：鹏星机构在妇女儿童及家庭社会工作方面优势明显，展能机构在卫生、残联领域项目服务经验丰富等。

3、社工购买项目引入香港督导、第三方专业评估，加强对社工机构的指导和监督

为了确保社工的服务质量，自从2009年以来，我市聘请了素质优良、经验丰富的香港资深社工前来东莞担任督导，对东莞社工开展专业服务提供全方位督导，并积极发挥香港督导在协助社会工作管理部门建立健全各项制度，以及帮助社工机构和社工树立专业价值观、协助开展评估考核活动等方面的作用。另外，自2011年以来，市民政局委托了第三方专业评估机构对社工机构及社工服务进行年度评估，以监督社工机构工作绩效，为规范社工机构的运营管理起到了很大的作用。

（二）项目绩效管理存在问题

1、缺乏明确清晰的岗位设置条件及审核标准，存在部分岗位设置不合理现象

根据《东莞市社会工作试点实施方案》，各试点部门和镇（街道）需严格按照“科学合理、精简高效，按对象设岗位、以需求定数量和不新增行政、事业编制专职工作人员员额”的原则，针对特定的服务对象及社会工作管理和服务的实际需要，科学设置社会工作岗位。但是，由于购买社工服务尚处于探索阶段，我市还没有成熟规范的模式可供参考，以致初期制定的《东莞市社会工作试点实施方案》对社工岗位设立的标准规定难以做到清晰具体，缺乏明细准则，使岗位设立规范性不够。我市目前社工岗位设立采用服务单位的主管单位做可行性申报，市民政局核定，核定后主管单位再分配到各服务单位的做法，申报前对服务单位是否需求，需求多少数量社工难以做到充分调研。另外，对服务单位提出的社工购买岗位申请，审核部门也没有形成一套比较明确的审核标准，审核的规范性不足，容易造成社工岗位设置不甚合理。本次评价调查中发现关于部分岗位设置不合理主要表现在以下方面：

（1）个别社工服务岗位设置的必要性值得商榷

例如：市政法委政治处社工岗位职责为“服务政法系统党代表工作室，协助政法系统党代表宣传宣讲党的方针政策，了解掌握基层党组织和党员队伍建设情况，倾听党员群众的心声和意见建议，有针对性做好党员群众思想工作”，以上党务工作由社工承担值得商榷。又如：东莞市中小学德育基地有关人员表示该单位2名社工工作效果不明显，设立社工岗位的作用并不大。

（2）部分社工服务岗位实际工作中容易发生角色混淆

教育领域申请购买的一些社工岗位派驻到所属学校，在实际工作中，由于学校岗位社工与心理老师等人员的工作内容、方法技巧有相似之处以及服务对象有重叠，容易造成学校岗位社工与心理老师等人员的角色混淆，学校与学生对社工岗位的认识比较模糊，影响岗位设置的合理性和社工工作的充分发挥。

（3）同类或类似社工服务岗位设置分散，没能做到资源共享

部分服务对象、服务内容相同或相似的单位各自设置了社工服务岗位，造成岗位设置分散，难以形成合力，服务成效还有很大提升空间。这是岗位购买社工服务方式普遍存在的问题。例如：新莞人服务管理局社工职责包括“提供婚姻辅导、家庭教育、子女教育、家庭暴力和家庭纠纷调解”等内容，与市妇联系统白玉兰家庭服务中心社工岗位的服务内容有一定程度的相同，但没有将资源整合，实现资源共享。

存在同样问题的还有教育领域各学校的社工服务岗位、团市委领域各社会服务机构的社工服务岗位、市总工会与新莞人服务管理局类似的社工服务岗位等。

2、部分社工服务岗位存在行政化现象，社工专业工作边缘化

目前我市购买社会工作服务的方式主要有两种，一是岗位购买，二是项目购买，其中前者占据主导地位。岗位购买作为我市最早采用的社工服务购买方式，主要分布在妇联、总工会、共青团、残联、司法、卫生、教育等领域。该方式在初期培育和发展社工机构及社工人员队伍建设有着积极的作用，但是当购买社工服务发展到一定阶段时，会存在一定的问题。在实际调研中发现，部分通过岗位购买的社工服务存在不同程度的行政化现象，不能很好体现社工的专业性服务效果。岗位社工进驻的单位分基层和机关事业单位两类，一般来说，在基层直接面对服务对象的社工行政化现象相对少一些，而被安排在机关的社工行政化现象比较严重。

例如：市志愿者协会的社工工作日志显示社工每天主要负责整理青企协资料、制作团组委工作简报、书写活动新闻稿等相关文书资料；市政法委政治处的社工主要工作是协助完成党务工作；市综治信访维稳中心社工由于服务对象特殊性，不能直接接触到服务对象，而主要是在派驻的社区做一些行政、宣传等类工作；东莞卫生学校的社工工作日志反映，社工在文书之外主要工作就是协助学校进行招生、注册、发校服等工作；大朗镇总工会的社工工作日志反映该社工每天主要负责完成工会领导交代的事项、书写工会工作计划、接收社区上交的工会资料并分类归档等工作；一名企业社工的工作日志记载，其主要工作内容为操作点歌系统、年末联欢会以及撰写社工机构要求的文书工作。

岗位社工服务的行政化，使得社工无法体现社会工作中应有的专业性和创新性，对社工良性发展和专业化发展形成了障碍。

3、社工工作量标准设定缺乏针对性，个别岗位专业服务不能得到充分利用

目前东莞社工个体工作量基本是参考深圳模式，综合香港督导的建议设置的，但在签订政府购买服务合同中，并没有体现不同领域不同岗位工作量的差异性，缺乏一定的针对性。这在一定程度上影响了社工工作的开展和对社工绩效考核评价的客观性。

同时，个别社工服务岗位专业服务不能得到充分利用。例如：市残疾人辅具服务中心2名社工的具体工作是不定期打电话咨询辅具使用及维修情况，且根据工作记录反映，2名社工每个工作日共打电话量只有十个左右。又如，市总工会法律援助中心的一名社工，主要职责为接听咨询电话，将需要法律援助的人转接给律师，且根据现场检查的工作记录反映，其每个月的接线量只有30-40个。

调研还发现，社工在资料整理和文字材料上花费的时间较多。许多社工反映每天在服务单位要花费2-4小时的时间整理撰写社工机构所需文书。这在一定程度上分散了社工开展专业服务工作的时间和精力，占用了专业服务时间，影响了服务成效。

4、相当部分社工服务能力不能满足业务开展需要，培训工作有待加强

目前我市许多社工都是刚刚毕业新入职的大学生，虽然整体学历水平较高，但工作生活阅历相对简单，社工从业时间普遍不长，在一定程度上存在知识有限、能力不足的现象。特别是在一些有挑战性领域开展工作的社工，许多社工往往表现得不够专业，这在很大程度上制约了社工行业的发展，社工的服务水平达不到应有的效果。例如：市残疾人托养中心的工作人员表示，社工的经验严重不足，开展相应社会工作的能力较差；计生部门和妇联系统的社工由于自身阅历经验不足，很难解决有关婚姻生育、家庭危机等问题；市人民医院的医护人员反映本单位社工过于年轻及责任心不强。

同时，社工的培训也表现为质和量的不足。社工的培训工作有市社会工作者协会负责，并由财政每年预算安排一定的培训经费。但经调研发现，目前社工的各类培训整体数量偏少，且培训内容较为单一，具有普适性的一般培训较多，针对某些具体领域社会工作特点的特殊培训较少，对社工专业服务能力提升效果不明显。

5、宣传不到位，社会大众及服务单位对社工服务认识不够充分

政府和舆论媒体对社工的宣传工作缺乏连续性，普及面较窄，且社会各界对社会工作普遍知晓不多，存在着认识不到位、把握不准确、重视程度不够的情况，社会往往把社工简单地跟义工、保姆、服务人员对等起来，忽略了社工的业务能力和专业优势。另外，部分服务单位并不十分清楚岗位社工的作用、如何使用和管理社工，以及如何配合和支持社工的工作，没能很好地发挥社工的作用。

（三）项目绩效管理的建议

通过购买社工服务，对发挥社会工作在解决社会问题、维护社会安定，转变政府职能、创新社会管理体制、建设和谐文化、提升城市文明等方面有着重要作用，政府应予以大力的支持。为了提高资金的使用效益，提升管理绩效，我们提出如下建议：

1、积极试点社工服务项目购买方式，整合社工资源，适当控制岗位社工规模

我市2009年出台《关于加快社会工作发展的意见》、《东莞市社会工作试点实施方案》至今5年以来，主要采取扶持社工行业发展的策略。如今五年扶持期已过，整个行业得到一定发展，建立了一批稳定的社工机构，社工从业人员也得到较大幅度提升，初步形成了政府、社工机构、服务单位互动的运行机制，应该针对存在的问题，建立完善行业规范，加强服务单位对社工需求、工作内容及绩效考核的参与度。参考香港、深圳运营模式，结合东莞市机关、事业单位组织架构特点，厘清机关、事业单位编制人员、雇员与社工间的关系及职能分工，分领域进行社工岗位整合，破除目前社工服务岗位行政条块分割局面，积极尝试推广社工服务项目购买方式。通过购买社工服务项目的方式，一方面可以整合社工资源，实现资源共享，另一方面可以适当控制岗位社工数量规模，提高财政资金的使用效率。

岗位社工服务项目化运作，可尝试从以下几个层面进行：

基础层面：岗位服务项目化运作，以项目的模式策划推展服务，改变过去以开个案、办小组、搞活动为目标的工作方法，改善服务零散、缺乏深度和持续性的情况。

稍高层面：由政府或社工机构根据社会需要，策划服务项目，由政府或服务单位向社工机构购买岗位社工到服务单位开展该项目，服务单位不得再安排其他无关工作给社工。

再高层面：将岗位服务购买形式改为项目购买方式，政府将一块服务整体交由社工机构自主运营，并依项目购买协议进行评估和监管，改善岗位社工多头管理、决策权不清、缺乏自主性、容易被行政化的情况。

例如，教育系统可会同团市委通过项目运作的方式购买社工服务，由市教育局调研有关学校的服务需求，报有关部门审批后，实施政府采购，由社工机构根据需求提出项目计划书，再择优选取承接机构和项目。类似的可以通过项目购买来整合社工资源的领域还有工会、公安司法、残联、团市委、新莞人局等领域，通过整合资源，发挥社工合力，提高服务成效，节省财政资金。

2、完善《东莞市社会工作试点实施方案》，制定清晰明确的岗位社工设置条件和标准，优化申报审批制度

针对部分社工服务岗位设置缺乏清晰细化的条件和标准的问题，建议首先根据不同领域的岗位社工的服务对象、服务内容、服务范围等特点，制定每个领域岗位设置的条件和标准；其次建立并完善社工需求申报及审批制度，依照每个领域岗位设置标准，由服务单位申报岗位社工的需求，再由主管机关统筹统一报送给市民政局，市民政局可以委托第三方机构，对服务单位岗位社工需求进行调研评估，根据评估结果，确定设置岗位社工的数量。对原有《东莞市社会工作试点实施方案》进行优化和完善，对方案中原有设定的专业社工岗位需要重新审核，对不适用岗位购买的社工、或者设置不合理的岗位需要全面梳理、核减和调整，增加社工项目化购买的相关实施细则。

3、针对不同服务领域制定各类岗位社工的工作量标准和工作内容，规范社工服务有效专业工作时间

经过社工机构、服务单位及相关督导多方共同商讨，确定不同领域岗位社工工作量标准及服务内容。或者引入第三方专业评估机构对不同领域岗位社工的工作量标准进行研究，制定不同领域的岗位社工的服务指引。另外，社会工作者协会应充分发挥其组织协调功能，进一步规范社工工作标准，简化社工文书工作内容。具体操作方法可以考虑简化文书记录表格，对从业时间较长的成熟社工降低文书记录要求。同时社工协会可以考虑联合各社工机构开发社工文书办公系统，推动社会工作向专业化、职业化和规范化方向发展，让社工有更多的时间和精力投身到一线服务中去。规范社工在服务单位的有效工作时间，对社工有效工作时间进行统计分析，更好地利用岗位社工的专业化知识和手段。

4、市社会工作者协会应加强社工课程的开发和培训

培训学习是提升社工专业工作能力的主要途径，目前，社工的培训工作管理部门为社会工作者协会，社工培训经费由市财政负担。因此社会工作者协会要真正担负起培训管理者的角色，加大社工培训力度，提高培训的针对性和实用性，推进社工的专业化水平的发展。特别是要增加针对不同领域的特殊培训，如针对残联岗位、禁毒岗位及妇联工作岗位的培训等等。为保证培训效果，一方面要求社工协会和社工机构加大对培训的资金投入力度；另一方面要提升培训导师的层次，多聘请实践经验丰富、专业素养高的培训导师。开展培训前，培训主办方应充分调研一线社工对培训内容的需求，并据此进行培训内容和培训方式的安排，增强培训的针对性和实用性，做到切实保障培训效果，提升社工专业服务能力。同时，要提高市财政对于社工培训经费的使用效率，对培训经费的收支情况进行详细的说明，保证培训经费用到实处。

5、加大宣传力度，提高社会工作认可度

社会工作者协会、各社工机构联手服务单位，通过讲座、宣传栏、宣传小册子等方式加大对社会服务工作的宣传力度，让社会广泛知晓社工的服务范围、服务理念、方法及效果，充分展示社会工作丰富的职业内涵、社会价值及广大社会工作人才的职业风采，以提升社会对社工工作的接纳度、认可度和参与度，使更多的服务对象正确认识社会工作，必要的时候，愿意接受社工辅导，为社工工作的顺利开展铺平道路。努力营造全社会关心重视社会工作发展、尊重社会工作人才的良好氛围，为社会工作顺利推进营造良好的外部环境。

1 P6 _: {- N$ m7 b% W