社会救助呼唤专业社工介入

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社会救助呼唤专业社工介入

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        编者按：《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)首次以行政法规形式提出发挥社会工作的作用。社工介入社会救助有何优势?社工应如何介入社会救助过程?社会救助中引入社工参与还需要哪些保障?3 月29 日在北京大学召开的“社会救助与社会工作介入研讨会”上，这些问题引起了与会人员的热议。

    民政部社会工作司司长王金华：社工首次入法意义重大

    《办法》第一次将社会工作写入国家的法律法规，具有里程碑意义。这不仅丰富了社会救助体系的内容，也为社工介入社会救助领域提供了法律保障，更为下一步社会工作立法提供了很好的示范。

    社工介入社会救助工作至少可以在三方面发挥有效作用：一是发现机制，社工在如何发现、评估救助对象等方面可充分发挥作用，从而快速让救助对象得到救助。二是服务承接机制，发现甄别了救助对象后，除了政府特别是民政部门提供有效、及时的救助外，大量的专业服务需要通过政府购买服务或委托授权的方式，由专业社工提供。三是转介机制，很多救助单纯地依靠民政部门，或是依靠社工的力量，可能得不到保障，这时各部门间应有衔接和联动机制，可以通过社工及时报告，发挥资源整合功能，介绍给其他部门。

    社工介入社会救助还需要至少四方面的保障措施：一是政策保障。如何使社工介入社会救助落到实处，还需要出台一个政策意见，将社工介入途径、政府购买服务等方面规范起来。二是资金保障。社工开展服务需要成本，政府应建立相关的资金保障制度。除了政府购买服务外，还需要发动社会力量来支持社工服务。三是人才队伍保障。社工介入社会救助，需要培育一批专门的社会救助社工人才队伍。四是宣传保障。所有的工作都需要得到社会的认同、理解和支持，更多的是动员社会力量参与，这需要加大宣传力度，让社会充分地理解和配合。

    民政部社会救助司副司长刘喜堂：社会救助工作亟须社工介入

    我国传统社会救助制度运行的特点：一是重物质、轻服务。如最低生活保障、住房救助、教育救助、医疗救助、临时救助等，都是物质救助。二是托底线、保生存。受国家经济社会发展水平限制，救助水平比较低，难以筹集更多的资源用于救助服务。三是大政府、小社会。过去社会组织发育迟缓，  社工机构缺少发展空间，社会力量在社会救助中微不足道。

    随着社会救助资金的投入越来越大，救助水平不断提高。单纯的物质救助越来越难以满足救助对象的需求，直接发放现金的救助模式增加了社会救助管理的难度，社会救助制度的叠加效应也在一定程度上强化了福利依赖;同时，基于申请的救助模式难以及时发现急难性事件，标准化的救助流程也无法及时回应困难群众的急难性救助需求。综合这些因素考虑，社会救助的进一步发展亟须引入专业社工，使其为救助对象提供更多非物质的救助服务，如，链接资源，增进救助对象的福利水平;增进融入，使救助对象与社会保持密切关系，减少社会排斥;赋权增能，通过专业手法，增强救助对象的自信心和生活能力;心理疏导，将救助对象的心理导向正面，增进社会理解，促进社会和谐。

    1.社工在社会救助中的作用

    北京大学社会学系教授、中国社会工作教育协会会长王思斌：社工参与社会救助的角色

    社工在社会救助过程中可以在理念层次上发挥作用，这不仅是指社工在介入社会救助中发挥作用，而且指所有参与社会救助的人员都应以关心救助对象的物质帮助和精神生活的改善、满足服务对象的需要为本。这一点需要在设计社会救助时就应得到贯彻落实，尤其是要求政府部门有一定的社会工作思维，将实施政策法律与社会工作式的关怀相结合。接下来就是在社会救助过程中发挥社工的作用。社工介入社会救助不是独立地发挥作用，而是要在与相关各方合作、协同中发挥作用。社工参与社会救助过程是其更实际地发挥作用的集中表现，可分为社会救助对象的认定、物质和金钱的提供，以及救助的持续提供和其生活的改变等阶段。社会救助的潜在对象基本上都是处于物质和社会困境中的人士，面对这一情境，社会救助工作人员(包括社工)应用“以人为本”的救助之心去面对他们。社会救助政策的实施，包括针对前来求助者的甄别甚至“ 拒绝”，但对整个政策的实施而言，所有的工作人员特别是社工应以一种社会工作的关怀之心，去对待社会救助的申请者。

    在社会救助的核心过程，即物质和服务福利传递过程中，社工应发挥重要的作用。这一过程是社会福利传输的过程，是向服务对象提供具体服务的过程。这不但是具体的物质服务过程，而且是综合服务的提供过程。再则，社会救助活动是具体的，每一个活动都是求助对象与救助人员之间的互动，这些互动与物质提供和精神慰藉是联系在一起的，这一过程充满了社工发挥作用的空间。

    南开大学社会工作与社会政策系主任关信平：社工介入社会救助的体制机制

    社工的介入不排除跟社区的地方社会组织的结合，这需要建立政府、社工、社区三者的合作体制。这可以在一个城市建一个区一级的专门机构来承接社会救助管理，如社工机构、社会救助机构，政府将社会救助都委托给这样的专门机构，由其专门发展社会救助专业化的服务，把服务和管理结合起来;也可以让社工加入到社会救助机构中。

    至于资源模式，可以是政府购买服务的方式，但政府购买服务一定要有规划、长期、稳定、可持续，这需要政府跨部门地进行统一考虑。

    中国青年政治学院社会工作学院教授孙莹：社工可以做好两方面工作

    从日前民政部召开贯彻实施《办法》会议的任务要求，以及追溯历史上社工在救贫中扮演的角色来看，社工最有把握介入的就是在居民家庭经济状况核对机制中发挥作用。

    在建立居民家庭经济状况核对机制过程中，社工可以参与两方面的工作：一是利用新机构建立和新编制批复的机会，倡导各省(直辖市、自治区)在招考录工作人员时，尤其是专业技术岗位，应要求报考人员有社会工作专业背景;二是未来家庭经济状况核查工作应根据政策让社会力量参与，形成第三方评估的格局。社工机构应与省、市、县、乡四级居民家庭经济状况核对机构建立信任关系，做好准备承接委托业务。

   

    2.社工如何介入社会救助

    中国青年政治学院社会工作研究中心主任陈涛：建立城乡救助社工队

    综合化的专门救助社工队。按团队组建专门的救助社工队，每个团队有5 名左右社工，各自可以有不同的任务侧重和专长，但必须互相配合、作为一个整体来行动。当然，他们的职责都是围绕社会救助，是专责承担社会救助服务职能的，这区别于其他种类的社会工作(如残疾人康复机构或医疗机构中的相关社会工作)。这种模式可以保证服务的整体化，也更有利于实现新型救助的发展性和预防性目标。

    全面承担社会救助的综合服务角色。从服务职责与内容来说，综合的救助社工队要承担起社会救助的各项具体服务职能，扮演直接服务者、评估者、转介者、倡导者、管理者等多重角色。应将现在分散的城乡低保、灾害应急、临时救助到医疗救助、住房救助、教育救助、就业援助及其他救助乃至流浪乞讨人员救助中的部分职能统一交由救助社工队承担和行使。还未转由救助社工队承担的那些服务职能，也应与救助社工队之间建立有效的连接机制，实现顺利快捷的相互转介机制。

    以街道(乡镇)为单位，由政府设立。救助社工队应该是一个“政府社工队”，由政府设立。在实际实施中，部分服务功能可以委托给民办社工机构，但主体职能要由政府的社工队担当。相应地，政府也要按照严格的要求来管理这支社工队伍。

    北京工业大学人文社科学院副教授、社会工作系副主任宋国恺：加强社工能力建设

    重点——整合和链接资源。《办法》明确指出：“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。”这实质上要求作为参与社会救助的社工等社会力量，具备并提升整合或链接社区资源、行政资源和社会资源的能力，使服务对象在已有救助的基础上，进一步获得社工所提供的专业服务，延伸救助链条，从而提升社会救助的效果。

    难点——提供可持续的直接服务。社工为服务对象提供的专业服务，不只是给予救助对象现金或物质那么简单。专业的服务强调专业能力的同时，更强调专业的服务是一个实践过程。相关调研及实践已证明，社工参与社会救助是一项要求可持续的服务行动。另外，根据当前我国社会工作的实践，参与社会救助更是一项要求直接面对服务对象的服务行动。这两点是当前社工参与社会救助的难点问题，需要在今后的实践中逐步探索并加以切实解决。

    要点——培育社会组织和提升专业能力。社会救助包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八个领域，这意味着社会救助对象多元而复杂、救助任务繁重而艰巨。将实施社会救助的工作全部让政府承担显然不符合我国国情，需要鼓励社会力量承接相应的工作。当前我国承接社会救助工作的社会力量非常有限，因此大力培育和发展社工机构，是今后社会工作参与社会救助工作的要点之一。《办法》不同于以往的变化是，要求为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务，这对将来承担这一重任的社工机构或社工提出了巨大的挑战。社工不仅应具有整合和链接资源的能力，还应具备“ 过硬”的专业能力。事实上，面对纷繁复杂的社会救助工作，我国社会工作专业教育和实践，还有大量细致工作要做，还有很大的提升空间。这同样是我国社会工作参与社会救助工作的另一要点。

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    3.社工介入社会救助的实践之路

    中国青年政治学院教授、中国社会工作教育协会副会长史柏年：贫困家庭医疗救助中的心理支持

    2008年汶川特大地震后，中国社会工作教育协会(以下简称“协会”)组织数十所高校社工师生参与灾害救助;2011至2012年，协会组织动员15所高校社工师生参与民政部与李嘉诚基金会合作推动的“重生行动”项目，为贫困家庭唇腭裂儿童及其家人提供社会心理支持服务;2013年，协会又动员组织18所高校社会工作及相关专业师生，参与李嘉诚基金会开展的“宁养”项目，为晚期癌症患者及其家人提供临终关怀社会工作服务。

    连续多年的服务实践使我们深切认识到，目前我国的医疗服务大多停留在疾病治疗阶段，尤其是面向贫困人群提供的医疗救助，更以低端、初级的疾病治疗为目标，而医疗救助对象对心理和社会层面的服务往往有更为迫切的需求。社工介入医疗救助，能弥补现有单纯治疗医学模式的缺失，能更好地满足救助对象多元化的服务需求，提升其健康生存与生活质量。

    济南大学社会保障系高灵芝、唐斌尧：社工以第三方身份参与低保对象家庭状况评估

    2013年6月以来，济南市市中区民政局在山东省率先采取购买服务的形式，进行了低保“错保率”评估的探索工作，济南槐荫积成社区社会服务中心作为第三方机构承接了该项目，已完成了3个城区街道办事处的25个社区的低保“错保率”评估。作为第三方机构的主要成员，通过参与低保 “错保率”评估，引发了几个实践问题的思考。

    关于评估内容。应对所有具备劳动能力的低保对象的家庭资产和收入、致贫原因、接受的其他社会救助项目、退保条件、身心健康状况、服务需求、错保的认定及原因分析、对策建议等方面，进行全面评估，而不仅仅是“错保率”。

    关于第三方机构角色定位。应保持第三方机构开展评估工作的独立性，这是充分发挥第三方机构职能作用的基础。但如何在保持第三方机构独立性的基础上征得街道办事处和社区居(村)委会对工作的积极配合?对低保对象来说，第三方机构既是评估者，也是专业社会工作服务提供者。

    关于经费。低保对象评估工作工作量大，工作经费少，难以持续。应出台政策，将其纳入各级财政预算，列入政府采购目录，建立起完善的第三方评估的政府购买机制。

    关于政策培训。低保政策实施过程中面临很多政策，迫切需要加强政策培训，培训对象包括承担低保对象评估的专业机构的专业人员、基层民政干部、街道办事处和社区居委会干部，以明确政策理念和政策实施过程中的关键问题，提高其政策水平。

   北京社会管理职业学院社会工作系主任陈洪涛：全方位介入低保家庭救助

    北京市朝阳区七彩昀社会工作事务所自2011年起，先后开展了多个社会救助的专业社工服务项目。

    低保家庭社工介入及综合支持网络建设：通过为低保家庭赋权增能，帮助他们解决实际困难，消除影响家庭功能正常发挥的负面因素，协助建立社会支持网络，促进良性发展。

    低收群体就业援助计划：为社区低保及边缘群体搭建就业、创业援助支持网络，帮助服务对象解决就业过程中的实际困难和障碍，通过体验式就业培训提高就业能力，逐步实现稳定就业和积极创业。

    保障房社区低收入家庭学龄子女成长教育支持计划：面向低保家庭学龄子女提供成长教育支持，帮助改善孩子的成长环境、解决成长困惑，引入社会教育资源，促进贫困家庭儿童健康发展，遏制贫困的代际传递。

    项目实施过程中，存在的主要问题和困难：一是建立专业信任关系难度大，过程漫长;二是救助社会工作所面临的问题错综复杂，对一线社工的专业能力要求高;三是专业社工介入低保救助工作中遇到很多政策瓶颈，现行低保救助政策的很多重要政策制度在乡镇(街道)和社区层面未能得到有效执行

    首都师范大学政法学院社会学与社会工作系教授范燕宁:针对青少年特殊群体的救助服务

    2013年，首都师范大学社工系、北京市海淀睿搏社工事务所承接了海淀区综治办、北京市公安局海淀分局以及海淀团区委委托的海淀区合适成年人到场、深宵外展社会工作。

    在救助过程中，社工所做的工作、所起到的专业作用主要表现在：配合国家司法部门开展对涉案涉罪未成年人的侦查、问讯工作、判前社会调查;承担再犯可能性、暴力倾向、攻击行为程度等风险评估，为司法机关提供工作依据;对未成年人犯罪嫌疑人、受害人、证人的社会心理进行需求评估，多样化地履行监督、沟通、抚慰、教育等职责，提供升学求职就业帮扶、法律维权帮扶、社会救助信息服务等;积极倡导政策，推动北京市综治委预青组、北京团市委以及北京市公检法司等司法机关联合发布《关于对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行社会调查工作的实施办法(试行)》，推动全市特殊青少年群体的权益保护和社会救助、社会帮扶工作。

    北京市民政局救助中心主任王昌伦：对困境未成年人的特殊保护

    2013年下半年，北京市民政局以公开购买专业社工机构服务的方式，选择丰台区、朝阳区、密云县作为试点区(县)，委托中鼎、七彩昀、家业如心三家民办社工机构共同参与北京市困境未成年人的社会保护试点工作。

    3个试点区(县)分别制订了本区(县)困境未成年人社会保护试点工作实施方案，其中，朝阳区将台乡政府成立了街道、社区两级的社会保护网络，积极构建困境未成人的“发现—报告—响应”机制和多部门联合救助工作模式;丰台区结合重点个案，积极研究监护不当或托管状态下困境未成人的监护权转移工作机制;密云县则围绕困境未成人的危机介入和心理干预、治疗进行探索。各专业社工机构在社区内面向困境未成年人提供帮困助学、教育支持、心理治疗、法律援助、危机介入等多样化、专业化和个性化的救助服务。

    在开展困境未成年人社会救助工作中，深深感受到顶层设计对于未成年人社会保护工作的重要性，很多案例也均涉及了现行未成年人社会保护在法律上的盲区。北京市民政局将积极协调市公安局、市高法、市检察院等多个部门按照各自职责分工对监护权、户籍、身份权、教育权、社会救助政策等相关难点问题进行调研，共同推进未成年人社会保护工作。

来源：社工时报

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