社会管理创新：从“管理”到“治理”

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社会管理创新：从“管理”到“治理”

“世界工厂”东莞，每10个人中就有8个是外地人。大量的外来人口，造就了东莞的经济奇迹，也给这座城市的管理平添不少困难。也因为这样特殊的人文生态，东莞有了一个全国独一无二的政府建制—新莞人服务管理局。


　　这也是广东社会管理创新的一个缩影。除了设置专门机构服务管理外地人，在机制上也有“积分入户”等政策使外来人口融入当地。而对于社会管理的重要参与者—社会组织，广东也从松绑登记、政府购买等多方面率先破冰尝试，给予培育的土壤。2011年9月，广东成立社工委，主任由时任广东省委副书记朱明国兼任，当时的超高规格领导配置引起社会广泛关注。


　　十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。多位学者在接受《第一财经日报》采访时表示，本次全会明确提出“社会治理”，释放出积极的信号。国家行政学院教授、决策咨询部副主任丁元竹称，这昭示着中国的治理模式正在发生深刻变化。“治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。”


　　外来工难题


　　20年前，26岁的陈辉中独身一人从湖南老家坐火车投奔东莞的老乡。他进入了一家鞋厂工作，从什么都不懂的学徒做起。20年后，他的境况早已改变，他在积累了经验和一定的本钱后，自己出来开厂，现在已经是拥有一家200名员工的鞋厂的老板。


　　在东莞，这样的故事比比皆是。20年的打拼和生活，陈辉中在这里结婚、生子，他们被赋予一个共同的名字：“新莞人”。当然，把一个城市管好并不只是赋予外地人一个新的名字那么简单。


　　在外来人口聚集的珠三角地区，外来工子女的教育问题、家庭问题、与原有城市社区的融合问题，外来工群体的维权问题，人来人往造成的治安问题，这些都困扰着城市管理者。


　　东莞市统计局资料显示，2010年，东莞常住人口为822万人，其中具有本地户口的居民人数是180万。


　　东莞市副市长成洪波曾表示，东莞特殊的产业结构和经济特征决定了其人口特点。大量来自湖南、四川、湖北等重要省份的外来人口分布在东莞32个镇区，他们的分布与产业分布、经济发展水平有着密切的关联，体现出明显的多点布局特点。


　　“我们没有经验可以借鉴，必须要靠自己趟出一条路来。”成洪波如是感慨。这条路就包括在2008年成立全国独一无二的新莞人服务管理局，负责全面统筹开展“新莞人”的各项服务管理工作，包括在镇、村分别成立32个新莞人服务管理中心和626个服务管理站，建立完善市、镇、村三级管理体制。同时，牵头制定了一系列管理制度，解决“新莞人”的医疗、养老保险和子女入学等问题。


　　社会组织摆脱“黑户”


　　2011年底，广东的一纸松绑令，让总被认为是“非法组织”的助学基金会看到了曙光。


　　“大家都担心我是骗子，”助学基金会的负责人告诉本报，因为没有挂靠单位，该组织一直是“黑户”。而这样的黑户组织在全国不在少数。


　　其时，广东省委、省政府出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，从2012年7月1日起，除法律规定外，对社会组织全面“松绑”，直接到民政部门登记。这意味着社会组织不必再像往常一样求爷爷告奶奶地寻找挂靠主管单位。


　　上述创新的核心是降低登记门槛，简化登记程序，突出“宽进”，涉及行业协会、群众生活、公益慈善类、社会服务类、异地商会、城乡基层社会组织、涉外社会组织、枢纽型社会组织等8类社会组织。


　　从全国来看，2012年民政部也释放出类似信号，比如明确对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，由民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能。民政部部长李立国表示，2012年全国已有19个省开展或试行了社会组织直接登记，9个省下放了非公募基金会登记管理权限，8个省下放了异地商会登记管理权限。


　　“宽进”已成共识。2013年3月，十二届全国人大一次会议表决通过的《国务院机构改革和职能转变方案》规定：重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。


　　事实证明，政府包管一切的管理模式已逐渐难以适应社会组织成长的需要。此前，政府对社会组织实行“双重管理”，不仅要到民政部门登记管理，还要挂靠“业务主管单位”，一些社会组织以不登记的灰色身份存在，反而成为社会管理的尴尬。而目前的大趋势是，政府不能再像昔日一样统管一切，需要厘清自身职责，实现自身解放和放权于社会。


　　“宽进”是否解决了所有问题？尽管摆脱了家长式的包管，这些社会组织尤其是社会服务类机构依然步履蹒跚。NGO研究专家、清华大学公共管理学院教授邓国胜认为，这些社会组织登记了之后还面临着解决资金的问题，政府如何购买服务这点很重要。而社会组织自身的健全与成熟也尚待时日。


　　“大社会”如何“接棒”


　　小吴3年前被东莞市大众社会工作服务中心派驻到残联康复中心工作。像他这样以政府购买岗位的形式提供社会服务的，在东莞不在少数。这样一个岗位的政府购买价格是7.2万元。


　　更早的尝试是2000年，上海在卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构开展居家养老工作的试点工作。这是政府购买服务第一次进入我国的实践领域。


　　此后，其他城市也纷纷进行了这方面的探索实践，政府购买服务的范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、社区、培训、就业、计划生育等各个服务领域。而政府购买社会服务的形式主要有岗位购买和项目购买两种。


　　现在，政府购买社工服务为大势所趋，多地出台了政府购买社工服务的目录。广东省社工委网站消息称，2013年广东全省用于政府购买社会工作服务经费近6亿元。


　　9 月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，称教育、就业、社保、医疗卫生等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。同时到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。12月，民政部、财政部联合印发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，进一步细化。


　　对此，中国社科院社会政策研究中心副主任杨团向本报表示，政府购买的主要目的不是降低政府财政成本，不是政府要卸包袱，而是要通过购买服务来培养社会组织的能力，来推动中国社会真正地发展。“如果目的不清楚，会引起政府购买服务过程中的大量问题。”


　　“小政府、大社会”是改革目标，但政府放权的同时，社会组织是否能顺利接棒？来自广东省政协委员的一组数据显示，目前广东省社会组织共有3万多个，却只有10%的社会组织承担着政府职能转移的功能。


　　佛山市市长刘悦伦在一次政协调研活动中曾坦言，社会组织的接棒确实是个问题。前段时间，佛山将车辆的监管权放给社会，但最终发现里面存在很多寻租的问题，又把这项权力收了回来。因此，社会组织除了要培育，也要发展和监管。


　　广东省政协关于佛山营商环境的一份报告中指出，可供政府购买服务选择的社会组织有限，政府公布的购买目录事项难以找到合适的社会组织承接。部分社会组织内部组织机构不健全，缺乏完整的议事、财务管理、工作人员录用与考核奖惩等制度。


　　此外，政府向社会组织购买服务也缺乏足够的政策支持，如财政预算刚性约束不强，难以实现“费随事转”；购买方式过于单一，购买内容相对集中，导致社会服务难以有效对接等等，客观上阻碍了政府服务职能向社会转移。


　　尽管是针对佛山的报告，但其中反映的诸多问题具有普遍性。中山大学公益慈善研究院研究员周如南在接受本报记者采访时表示，他在对社工机构的调研中发现了“大跃进”倾向。因为各级政府有大量社会组织购买服务的资金预算，导致很多没有专业能力的机构就只是为了承接政府释放的“蛋糕”而出现。这部分机构很多是悬浮于社区之外的，并未真正融入社区，很可能政府的钱花出去了，但不一定真正满足了社区需求。


　　从“管理”到“治理”


　　十八届三中全会提到了要创新社会治理体制、改进社会治理方式。那么，社会管理与社会治理的区别是什么？从“管理”到“治理”有多长的路要走？


　　中央党校科社部社会制度比较教研室副主任向春玲指出，从主体上来看，“治理”跟传统的“管理”不同。从传统的管理来讲，主要是政府和国家对社会公共事务进行管理，带有强制性。而“治理”除了国家和政府之外还强调社会力量，比如社会组织、公民参与。社会治理，既要发挥政府服务管理社会的作用，也要发挥社会组织、社区自治和公民参与的作用。


　　向春玲认为，从方式上来看，传统的管理强调的是行政性，而社会治理除了行政还强调法制建设、思想道德建设、制度建设等多种方式；从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而社会治理强调的是双向的互动。政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商，是双向的互动模式；从内容上看，社会治理是政府和社会组织共同为社会成员提供公共服务，管理国家和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序。


　　中央编译局比较政治与经济研究中心副主任周红云表示，从社会管理到社会治理，说明政府与社会的关系不断走向良性化。“社会管理创新的实质就是一场政府改革，主要表现为从全能政府到有限政府的转变，从管制政府到服务政府的转变，及从权力政府到责任政府的转变。”


　　从中央到地方，围绕社会管理创新的改革正在发生着。2013年，广东推出社会体制改革“菜单”，各地共推出423个改革项目。


　　治理主体也正实实在在地发生着变化。广东省社工委成立以来先后推出三批共100个省级社会创新项目，涵盖农村社会管理、流动人口管理、妇女服务、环保等各个方面。这些项目的创建主体除了政府部门，社会组织也被纳入进来。


　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家对本报表示，政府主要的四个职能是宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务。社会治理的核心概念就是治理主体的多元化，不光是政府来管理，同时也要加强社会组织自身的发展和发育，以此来增强社会自我管理的能力。


　　“在这个过程中，一方面政府权力向社会组织转移，另一方面社会组织必须要完善结构、发展壮大，以具备承接这些职能的能力。”竹立家认为，理想的治理局面是政府、市场和社会共治，将来政府可以通过委托管理、合同出租以及购买服务三种形式来逐步实现某些职能向社会的转移。

来源：搜狐网