嵌入中的专业社会工作与街区权力关系

社考60分

                                                 嵌入中的专业社会工作与街区权力关系  

  ——对一个政府购买服务项目的个案分析

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《社会学研究》2013年1期 作者 朱健刚 陈安娜

　　【内容提要】 本文以一个政府购买服务项目的实践为个案，揭示了专业社工以政府购买服务的机制嵌入原有的行政社会工作之后，对街区原有治理主体形成的适应和挑战的过程。本文指出，专业社工被吸纳到街道的权力网络过程中产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的过程。复杂的街区权力关系限制了专业社工深度嵌入社区治理，这使得表面光鲜的社会工作在街区权力体系中逐渐式微，失去影响。作者认为，要挽回式微的专业权力，就要有专业社会工作的批判意识，策略性地与街区政府建立既独立又合作的关系，社会工作者还需要重拾资源公平分配的价值观，与原有的本土社会工作结盟，这样才能推动街区社会治理的民主化变革。

　　【关 键 词】中国社会工作/嵌入性发展/专业/权力关系　　

　　【作者简介】作者单位：中山大学社会学与人类学学院(朱健刚)

　　            中山大学公益慈善研究中心(陈安娜)

　　一、问题的提出

　　20世纪80年代以来，市场经济的急速发展使得社会结构相对滞后，社会矛盾日益凸显，保持基层社会的安定有序成为国家转型的热点和难点；作为国家政权的末梢和人们生活世界的城市街区动荡不定。面对这些社会矛盾，以街区为细胞的基层社会逐步由街居制①向社区制这一基层管理体制转型(朱健刚，1997；华伟，2000)。社区制的政策改革试图改变以往街区只是由政府单独治理、居委会一家垄断的局面，呼吁更多社区居民自治，也呼吁社会组织能够更多介入到社区治理过程中来。然而这样的改革举步维艰，其关键的问题在于，在社会矛盾聚集的基层社区，基层行政体制能力不足，基层政府难以有效管控社会组织，也很难回应社区居民的自治诉求。

　　早期的社区发展研究较为孤立地分析治理结构中国家或社会的权力形态，对互动过程中的复杂性考虑不足，在政策层面呈现出一种或者“行政化”或者“社会化”的争论(徐中振，1997)，甚至将政府组织和社区组织“对立化”(卜万红，2004)；随后，人们认识到街区内组织有更加复杂的权力关系，在我们针对20世纪90年代有关街区权力的一项研究中发现，随着90年代大量转岗人员进入社区后，街区内许多权力组织和制度已经不再只是自上而下的法律制度安排，而是还有很多处于中介作用的社区内平行组织，如居委会、业主委员会和老年人协会等实践着自下而上的生产秩序(朱健刚，1999)。当时学者们普遍比较乐观地认为，街区为社会治理的民主化变革提供了一个相对合适的空间。强调治理、善治或共治的多元合作主义越来越成为学者们对基层社会的愿景(卜万红，2004；李友梅，2007)。不过随后人们逐步发现，这种多元治理的理论本身仍然单薄，容易乐观地相信“公私部门之间以及公私部门各自的内部均趋于模糊”(斯托克，1999)，在国家与社会界限还比较模糊的情境中，其实强势团体对弱势团体有着较强的控制(哈贝马斯，1994；俞可平，1999；徐勇，2001)，外来的社会组织(NGO)容易受到地方政府的警惕。因此，多元合作主义在中国基层管理体制中的适用性还需要结合微观场域的具体情境和权力视角来观察。

　　近年来，在外来社会组织仍然受到地方街区行政体制限制、社区业主委员会也难以充分发育的情况下，专业社会工作和专业社会工作机构介入街区治理成为国家主导的社区建设中最引人瞩目的现象之一。我国专业社工从教育界开始恢复重建，其发挥功能的场域是街区。在重建初期，其所能开展的工作基本上是社区服务中的无偿服务，与志愿者组织发挥的功能相似，很多时候社会工作机构是通过与基层政府和居民自治组织在社会服务上的合作来参与社会治理的。随着我国政府对国际经验中柔性管理和新管理主义的借鉴，政府似乎是通过引入专业社会工作来代替对外来NGO的需求，同时也能够在合作治理中更好地对其实行管控。专业社会工作通过一系列中央级政策文件的颁布②获得了国家的认定。在国家主导的政策转型下，专业社会工作越来越走出象牙塔，并通过政府购买服务③开始相对独立地参与街区治理。④

　　理解这类专业社会工作的介入引发了社会工作发展理论的升温，一些学者关注专业社工能否发挥善治的作用(孙立平，2011)，自身是否在体制文化、机构和政府的控制下保持自主性和宏观思维(朱志强、何国良，2000；张和清，2003；史柏年，2006)，政府与专业社工能否建立平等合作的利益关系(朱眉华，2004；罗观翠、王军芳，2008)。这些讨论引起学者对社会工作理论本土化的关注(范明林、徐迎春，2007；陈钟林、吴伟东，2006；熊跃根，2006a；李迎生，2008)，其中，王思斌运用嵌入理论，从结构意义上对中国社会工作发展的理解引起了广泛的讨论(徐永祥，2009；方劲，2011；唐咏，2009)。他通过对中国社会求—助关系的分析以及对国内底层群体接受帮助的理论分析后指出，西方理性主义社会工作制度在中国的适用性有很大挑战，中国的社会工作应该从了解受助群体复杂的需求结构、受助者的问题世界以及建构符合中国文化情境的帮助—受助过程来尝试中国社会工作的本土化(王思斌，2001，2006)。他指出：专业社会工作在中国的发展是一种嵌入性的发展，改革开放使得舶来的专业社会工作在与原生的本土社会工作实践的互动中不断进入本土实践领域，并从政府主导下的专业弱自主性嵌入状态走向政府——专业合作下深度嵌入。他从建构论的角度指出，社会工作是社会建设的组成部分，专业性是社会工作嵌入性发展的基础和优势，而与政府部门、社区工作员(主要是街道居委会人员)以及服务对象的合作能力实际上决定着专业社工嵌入发展的过程(王思斌、阮曾媛琪，2009；王思斌，2011)。

　　这个在社会工作理论领域广泛讨论的嵌入(embeddedness)概念借自于著名经济学家波兰尼的原创理论，强调人类原以为理性主导的经济活动其实是被种种非理性的认知、人际关系、社会价值等文化因素所包围和渗透(Polanyi，1944)。后来经过马克·格兰诺维特进一步阐释而成为新经济社会学里最常被引用的关键性概念，格兰诺维特特别强调经济活动会被人际网络、信任和情境所架构(Granovetter，1985)。沙朗·佐金和保罗·迪马乔则进一步细分嵌入，有认知、文化、结构和政治嵌入(Zukin & DiMaggio，1990)，其中政治嵌入是研究苏联、东欧和中国从计划体制过渡到市场经济过程的重要视角(Nee & David，1989)。

　　王思斌所说的嵌入，表面上是强调社会工作在服务上的嵌入，而“通过向服务对象提供服务、缓解矛盾和冲突进而维持社会秩序只是它的衍生功能”。但是他也承认，“重建中的社会工作的主要功能是专业社会服务，但也与实际社会服务和社会管理有交叉，这就是实态的嵌入”(王思斌，2011)。由于嵌入是专业社会工作向行政社会工作的嵌入，这种嵌入不可避免地会受到原有街区治理秩序的影响，产生“政治嵌入”或者“体制嵌入”(熊跃根，2006b)。这种对原有党政一体的街区治理结构的嵌入之所以会发生，其原因正如不少社会工作学者指出的：社会工作服务的对象以及要解决的问题其根源往往并不在个人，而是在于制度和社会政治安排(郭伟和，2011；张和清，2011；郑广怀，2010)。如郑广怀在对工厂员工精神健康的研究中发现，独特的工厂体制构成员工精神健康问题的根源，流动的劳动力体制造成了员工位置感和归属感的丧失，工会的特殊地位(与企业的利益关系使得他们是冲突的调停者而难以代表员工)限制了员工改善精神健康环境的可能行动(郑广怀，2010)。从以上分析可以看出，专业社会工作的嵌入在很大程度上存在着政治嵌入，从社会工作发展的制度设计来看，社会工作也必然要发挥出社区治理的功能才能有立足之地。

　　也有社会工作学者将嵌入不仅仅看作解释性概念，提出将嵌入或者“植入性”社会工作作为社会工作在基层社区发展的策略(王瑞华，2011；陆士祯等，2012)。这些学者认为，这种深入到地方权力体系中去、以购买政府服务为主要表现形式的策略可以使专业社会工作既获得发展的资源，又可以推动基层社会管理发生专业化的转变。因此他们对政府购买服务给予了很高的评价，认为从一些地区支持建立社会服务机构并实施政府购买服务的举措中，可以看到国家与社会关系上的国家合作主义特征，这似乎呈现出对社会善治的乐观态度。然而，究竟社会工作在实践中是如何嵌入到基层社会治理结构中去的?这种嵌入是否真的能带来社区治理的转变，还是本身有可能异化，在卷入基层的权力关系中逐渐迷失自己的专业价值呢?这是目前相关研究较少讨论但又极为重要的议题，本文将对此进行探讨。我们认为，嵌入理论需要运用权力视角加以扩充。通过对一个专业社会工作机构嵌入B街区的个案研究，本文尝试对专业社会工作嵌入性发展中的权力关系进行考察，从而分析这种嵌入对街区权力结构及专业社工主体的影响。为了进一步验证个案的典型性，在个案分析之后，我们还通过一个全省的调查来分析这种治理嵌入困境的典型性所在。

　　二、嵌入的背景

　　T街是Z市M区属下的一条行政街，地处Z市老城区中心的繁华地带，面积0.51平方公里，下设9个居民委员会，全街有户籍居民3.7万人，非户籍居民3.4万人，流动人口0.7万人。该街道多次获得省市乃至国家社区建设试点机会，可谓社区制改革的“明星街道”之一，其社区服务均由政府直接管理。

　　2009年，T街成为Z市政府借鉴香港经验推广社区综合服务中心的社区建设试点街道。Z市虽然对建设社区综合服务中心提供了政府购买服务、政府直接管理和混合模式三种管理模式，但是也明确规定了项目工作人员要以专业社工为主体，并制定了相应的量化指标，从而激励基层政府选择更富改革色彩的政府购买服务模式，实现基层社会管理体制的成功转型。然而，面对市政府要求，T街更愿意采取政府直接管理的模式，街道民政科甚至在市级红头文件公布前就已经撰写了项目计划书，以期把资源控制在街道政府手里。但是T街的这一做法没有得到上级政府的支持，区政府要求他们公开招标，将项目外判给民办社工机构，并指出政府购买服务模式可以相应增加100万的财政经费。受到体制创新、上级要求及经费诱导，T街的试点工作不得不采取政府购买服务的方式。

　　当T街决定找社工机构合作时，发现有能力承接项目的机构供不应求，D社工机构在这时主动找到了T街。D社工机构在Z市民政局登记注册为民办非企业，是由高等院校M大学社会工作专业3名教师发起、依托于M大学社会工作专业成立的专业社会工作服务机构。此次试点为注册一年多却无项目可做的D社工机构带来了摆脱“空挂”成为实体的希望。为了促成与T街的合作，D社工机构承诺将其打造为中国社区综合服务“新品牌”，通过为社区居民提供全方位、专业化的社工服务，建设一个资源和人员循环互动的幸福社区。2010年1月，T街决定购买D社工机构的服务，共同建设T街社区综合服务中心(以下简称T项目)。D社工机构组织了7名社工、1位中心主任(以下称王姑娘)和1个项目督导(以下称督导K)的团队进入社区，通过街道的协调及居委会的配合开展社区调研和个案服务。

　　通过以上介绍，我们可以从中观察到专业社工嵌入街区的背景：首先，专业社工嵌入街区的方式是以民办社工机构作为法律意义上的独立法人，通过承接政府付费的社区服务项目进入街区，承担街区治理结构部分原有的社区服务功能。经由这一过程，专业社工实际上成为了街区行政治理的一部分。第二，D社工机构主动将社区善治认同为专业社工的目标，其“建设幸福社区”的承诺迎合了政府对发展社会工作的期望，成为专业社工嵌入街区的正当性所在，但这也使得专业社工一开始就无法回避社区管理体制改革总布局给予它的使命。第三，T街迫于上级压力最终将服务项目外包给民办社工机构，这并不代表街区原有行政机构真正接纳和认可了专业社工。第四，专业社工与原有街区治理主体通过社区服务项目首次发生实质联系，但正如王思斌所说，“专业社会工作嵌入实际社会服务具有明显的‘物理性’，这是一种外来物的进入。一种外来物要进入庞大的强势体系，需要亲和”(王思斌，2011)，双方能否有较深层次的合作从而呈现深度嵌入的实态，依赖于信任关系的建立。第五，D社工机构嵌入T街的前提之一是市场内缺乏可供选择的服务供应者，社区服务市场份额本身的大小、其他服务主体的多寡、机构自身兑现承诺的能力均对机构能否持续嵌入T街形成挑战。

　　T项目运作至今已有2年半的时间，经历了与原有街区治理结构相磨合的关键阶段。这个过程展现出王思斌所说的专业社会工作与行政性社会工作的“深度嵌入”，但是我们关注的焦点不是结构的变化，而是更关注专业社工与街区治理主体之间权力关系的演变。我们的研究者以实习生的身份在T项目中从2011年6-11月连续做了5个月的民族志式的田野工作，把项目发展过程中先后进入和退出的行动者作为观察对象，包括专业社工⑤(在社区从事专业服务、多数有社工证的社工，他们均大学毕业不到2年)、原有社区工作员⑥(转岗到T项目的3个居委会专职人员以及1名下岗职工，他们没有社工证，年龄在45-55岁之间)、政府官员、居委会专职人员等，通过观察他们对自身及他人的言语和行为，笔者得以描绘出专业社工深度嵌入街区的权力关系图景。此外，我们也回溯了2011年6月以前的组织发展历史，从而便于我们对权力变迁有更深入的了解。我们发现，这一嵌入过程并不如嵌入式发展理论所揭示的那么积极，相反，却存在着社会服务行政化、内部治理官僚化和专业社工建制化的困境，这使得专业社会工作在社区治理体系中的影响力逐渐消失。

　　三、政府权威的渗透与服务行政化

　　其实，在市政府关于政府购买服务的资助及服务规定文件出台前， D社工机构尚未与相关政府部门签订合同就已经进入T街开展了近一年的无偿服务。此时，三方并没有什么协议来规范三方的权力关系。购买服务的确定意味着三方将签订合同关系，不过即使与区政府与街道签订了协议，三方的角色及权力、义务也仍然存在不少模糊地带，与街区内其他利益相关方的关系也不明朗。协议签订的时间差及内容的模糊性使得专业社工在嵌入街区的初期与街区原有治理体系有极大的角力空间，其中既有街道权威的渗透，也有专业的自主性抗争，但总体呈现强政府、弱专业的权力不对等状态。主要表现在：

　　1.行政部门责任履行不足。协议规定街道要“解决项目的硬件设施，对居委会及区级政府职能部门进行协调，为服务开展提供一切必要的协助及便利，协助调研和服务方案的制定”。然而，街道并没有承担政府规定的“解决项目的硬件设施”。对于协议规定的协调责任，一旦涉及区级政府职能部门，例如社工开展社区矫正工作时需要司法所的配合，街道就缺乏协调作为。　

　　2.监督过度。协议规定街道的权力是对项目的具体管理监督，但街道对专业社工的监督次数、范围和力度不断增加。街道推动自身与社工机构及区政府建立三方联席会议制度，要求社工开会、写报告汇报工作进度，并频繁对社工的工作开展突击检查。中心主任王姑娘回忆那段日子：“不仅有开不完的会，讨不完的论，还有写不完的报告，我们的关系一度很糟糕，甚至觉得街道不欢迎我们，处处与我们作对”。

　　3.管理权力不断延伸。由于协议并没有明确限定政府对项目的管理权限，街道对专业社工的管理权限延伸到项目的方方面面。街道一方面干涉社工的服务，如规定社工的服务范畴、服务指标、外出工作的时长，一方面干涉机构的行政管理，如随意改造社工的办公场地。

　　在社工与街道围绕项目管理权进行角力期间，项目资助程序的缺陷又使机构陷入对街道的资源依赖。市区两级政府要实施项目评估后才分期拨款，但评估日期却一再推迟。评估完成后，还要经历从市级到区级再到社工机构这一耗时极长的项目拨款过程，环环相扣的资助程序使得T项目在一年内两次陷入“断粮”的困境。尽管机构意识到单一的资金来源严重制约了自身的发展，但向别的机构筹款失败使得资源依赖的现状未能改变。于是，财政上本不应与专业社工有瓜葛的街道变成了机构陷入资金困境期间的唯一援助者，这就使得街道办事处强化了管控社工的实质能力。

　　面对被街道纳入管理网络的行政化危机，社工进行了自主性抗争。例如，社工们每天花大量时间做文书工作，如个案时数、小组时数与文书时数的比例分别是1∶4和1∶7，这不单是督导K的要求，也与市区级政府将文书作为评估的关键依据有很大关系。这时，尽管街道不喜欢社工整天坐办公室，但社工们宁可顶住街道的压力也要完成文书任务。可是，这样的自主性抗争很快就消弭了，2011年3月，街道向机构施压，使得机构将拒绝执行街道某些行政任务(如接待媒体来访和政府参观)的王姑娘调职，社工与政府的协商与制衡能力更加脆弱。

　　在社工与街道的关系逐渐从监督—被监督的关系向管理—被管理的关系转变时，社工与街道辖区内其他组织则由合作走向隔离。最初，社工通过居委会发掘服务对象及与居民建立关系，向其他社区组织(如社区文化站)借用场地、合作开展活动，尽管这使得社工很快在社区“混个脸熟”，但他们发现这样的合作方式易使居民对社工和街区原本从事社区服务的人员产生混淆，社工对社区治理的影响更加难以评估。于是，机构内部多次开会，调整了与原有社会服务人员的合作方式，只将对方作为服务信息的传播平台，如请居委会帮忙通知居民参加社工举办的活动，并通过强调自身的专业性来区分于对方的行政性功能。

　　然而，对参与社区治理的专业优势的自我认识却在实践中受到社区乃至部分社工的质疑。对于服务对象，有社工在服务中出现“不知道这样做是案主的需要还是我们(社工)的需要”的困扰，有社工为了达到街道规定的个案会谈时数而在案主家滞留，结果遭到居民的投诉。当社工以服务而非礼品来吸引居民时，却面临参与人数下降的局面，最终，社工也只好像居委会一样，选择发放礼品的方式。此外，社工本来是将自身界定为资源联络人，于是频繁将居民个案转到居委会，但是这种做法使居委会专职人员认为社工对实质问题的解决无能为力。既然动员居民的社区活动及资源联络者的角色均告失败，社工便通过增加个案和小组服务来凸显解决个别居民困难的优势，但恰恰是这方面的个案一直没有取得实质性进展，小组活动也人气不佳且成效不显著，服务常常无法延续。

　　他们(居委会人员)问过我一些事情，比如为什么总是要跟个案，那样跟有用吗?被这样一问，我也觉得很难去回应。如果我做一个个案有成效，那我可以理直气壮地说我做得怎样，有说服力嘛，但现在我的个案跟进，我觉得有真正明显成效的还没有咯，这样我去反驳人家，心里也没底，很难解释清楚。(刘社工)

　　在D社工机构嵌入街区初期，我们可以看到政府权威借行政性社会工作不断渗透，导致专业社工自主性不断减弱的服务行政化过程。而当社工无法以专业性来证明自身的嵌入能够改善原有的社区服务，为了继续获得嵌入的合法性，就需要用形式上的专业(做个案、做小组)来补充实质上的专业(解决实际问题)。服务行政化的后果是社工的服务越来越多地反映了街道政府的意志，以服务对象需求为本的专业使命受到威胁，比原有社区服务人员更能实现社会善治的专业承诺受到怀疑。社工机构没有成为街道政府的伙伴，而是变成了伙计。

　　四、权力集中与内部治理官僚化

　　当我们关注嵌入发展时，很容易把焦点聚集在专业社会工作与行政社会工作之间的矛盾与冲突，但是却可能忽视购买服务项目行政化后，专业社会工作机构、制度和文化价值观念本身也会发生变化。在T街，随着政府权力不断渗透，使得社工服务走向行政化的外部权力安排深刻地影响了专业社工的组织治理结构。项目运行之初，理事层不干涉项目的具体运作，督导K与社工是师徒关系，中心主任也没有脱离一线服务。但是随着项目管理权收归街道，富有民主改革意识的中心主任被迫离开，督导K成为T项目的最高决策者。由于督导K通过精湛的专业知识形塑了“专业权威”的形象，社工的集体决策极大地让渡给了督导K的个人决策，项目中的民主氛围随之被削弱。而当督导K的决定与直接对政府负责的机构行政领导的决定发生冲突时，包括新的中心主任周姑娘在内的社工大都选择听从督导K，这使得行政领导觉察到自身权力减弱，于是机构领导层发生了冲突。行政领导借有员工抱怨福利制度，辞退了督导K和为员工争取福利的林社工，收回规章制定、信息发布和划定工资标准等权力，并将项目的另两个社工调职，任命了新的、听话的项目管理者，拆散了原有的社工团队，组织在人事变动的权力斗争中走向集权化的内部治理结构。

　　由于社工的服务成效不尽如人意，行政领导取得机构的决策权后寻求让社工遵从街道命令以获得行政权力的保护。他向社工传递“机构乃至整个行业的利益优先于服务对象的利益”的理念，社工的首要专业价值是“令政府满意”，如果机构和行业的形象不佳，政府会停止向社工购买服务，服务对象的利益就会受到损害。他说：

　　社工的专业性不仅是坐在那里做个案、开小组(会)，这些行动成效较慢，运用社工的专业性来提升社工的影响力才更加重要……到时候(被)市领导注意到，与街道层面工作人员的矛盾和不解肯定都没了，街道甚至还会反过来给你资源让你继续开发新项目，因为你让街道出名了啊。(机构领导人)

　　由于项目权力高度集中于服从政府的机构领导，弱专业更加弱化了与政府制衡的力量。因而政府更加深入地干涉T项目的管理，安排了3个居委会专职人员(秋姨、翠姨和琴姨)和1个下岗职工(马叔，T街党工委帮扶的生活困难党员)到中心就业，出现了行政社会工作对专业社会工作的反向嵌入。而T项目的社工却无力反对政府对机构人事的干涉。尽管后来在T项目中成立了工会，但工会主席的产生没有经过法定选举程序，也没有任何集体活动。由于争取福利的林社工被辞退的事件彻底破坏了中心自下而上的沟通机制，当遇到权益方面的问题时，社工们倾向于等待自上而下的意见征集。

　　至此，科层制的管理思维营造了等级制、集中化的权力关系，社工间的情感联系被削弱了，整个团队更像是完成任务指标的机器。开会时，一切与指标无关的事情都不会被讨论，每个人都被要求做好自己分内的事情。这一阶段，机构开始发生人员流失，新入职的社工没有原来7个社工的经历，他们并不适应严肃的组织氛围，而原来的社工则认为这些新社工没有经历过艰难时期，没资格抱怨太多，“老人”和“新人”相互不理解而很难融合到一起。

　　(原来)一起工作的人是整个中心对我支持最大的，主要是情感上的支持。那个时候我们配合得挺好的，一起被督导K骂，一起被街道骂，闲下来，大家可以一起骂督导K，骂街道啊!我们有凝聚力、有归属感，但我们没有往一个好的方向去成长，还没有一起达到什么(目标)就被拆散了。现在感觉有人不断离开和加入，是因为这个群体使人坚持不下去而离开，这不是一种好的、健康的离开和加入……他们担心我们成为一个团队会影响他发展，影响他管理，这个外力阻止我们变成一个很强的力量。(尹社工)

　　我们这些做惯了居委会的人，以前在居委会都是大声讲话，吵吵闹闹的。中心的社工都不讲话，成天低着个头做事，一点都不像年轻人。我问阿楚：“我们是不是来到了007保密公司?”(秋姨)

　　相对于弱专业，转岗到社工机构的原有的本土社会工作人员(中心称他们为“社区工作员”，从而与“社会工作者”区分开来)则更为弱势，他们不仅无权参与中心事务的决策，甚至不能决定自身事务。社区工作员被办公场所和会议制度隔离开来。他们没有办公场地，“不知道去哪里，感觉自己很多余，好像外人的感觉”。他们入职2个月后才被要求参加中心的报告会，⑦但内容是全体员工报告指标完成情况，如“本周探访老人XX人次，电话探访XX个”，似乎来开会更多是为了监管而非鼓励他们参与。中心给他们的工作任务像是在打发她们：

　　居委会一人一条线，你自己去上门、去熟悉居民，做好你那条线的工作。我刚到这里来的时候就没人分配，后来我知道我们做访问，但没一个明确的目标给我们，访问什么人，直到现在都没明确要访问什么对象。周姑娘根本不知道我们是(应该)怎么做，就说你们自己负责，反正要做好自己的工作。(秋姨)

　　D社工机构对社区工作员既是粗放式管理，又有不少“不让听、不让干”的限制。社区工作员不仅与社工接触的机会少，有时社区工作员想要发挥自身熟悉社区的优势陪同社工走访社区或找街道协调工作，社工却常常婉拒或表示要请示上级。而当秋姨试着跟周姑娘提一些工作上的建议时，周姑娘就会说“行了，他们(社工)会去做的”。对此，社区工作员只能说：“社工自己有一套，还说什么呢?我们就是编外人那样的。”社区工作员与原有社区组织的联系也有一定的阻碍，用秋姨的话说就是“跟周姑娘说什么，她都说不行”。

　　可以看到，当外部服务行政化以后，内部机构也逐渐趋向官僚化。行政权威最终挤走了专业权威，当组织权力集中在一个依附政府的领导者手中，弱专业也进一步弱化，政府的权威则进一步生长，直至机构的人事管理分化，政府将原有的社区服务人员放入项目之中，而这些社区服务人员原来的行政背景使得社工对其有一定的防范，与他们相区隔，建立了“一个机构，两套人马，两种管理”的官僚化体系，这更加深化了社工在街区中自我孤立的尴尬处境。

　　五、专业建制化与行政性控制

　　在外部服务行政化和内部治理官僚化的影响下，社工开始呈现出专业建制化的特征。所谓建制化是指个体或组织朝向与国家体制之关系更紧密的方向变化其社会位置。专业建制化就抽象层面来看，是一种冀求拥有统治权力(即所谓公权力)或权威力量的心态或意向(陶蕃瀛，1999)。在T项目实施期间，其专业建制化表现在社工几乎没有底线地执行政府的要求，与当地原有的社区服务人员更加疏远，与机构内社区工作员的冲突外显化。在这个过程中，社区工作员通过对机构管理的一些抗争行为及他们自身的社区熟人网络获得了自治的权力，他们反而成为专业社工与服务对象乃至政府之间的协调者。

　　为了得到街道政府的认可与支持，专业社工允许了服务资源分配不均的“潜规则”存在。例如，长者配餐服务是为80岁以上的高龄老人提供的服务，但有街道官员在不改变规则的前提下将一些不到80岁的老人也带来接受服务，尽管这引发了其他老人的不满和议论，而社工却默许了这一现象。社工的专业建制化在迎接领导视察的期间表现得最为突出，从中可见“客观的权力关系倾向于在象征性的权力关系中再制自身”(布迪厄，2001)。

　　阿翠叫一个居民来中心做花。领导来的那天，他们(社工)说人多，就让人家走。那个居民因此非常地生气。你说人多，那你就应该安排个位子让人家坐着也好，但他们却把她带出居委会，直接让她回家。那居民的感觉好像自己是反革命一样，还要押送我走，说以后再也不来中心了。需要人的时候就邀请人家来，不需要的时候就一声不吭地让人家走，这样是不好的。(秋姨)

　　相比对街道的依赖，社工与街区内其他治理主体的疏离使得他们始终无法嵌入本土网络，而拥有对开展服务至关重要的社区熟人网络恰恰是社区工作员的优势和专业社工的劣势。因为社工均不住在社区，与社区建立的联系是基于职业需要的正式关系，而缺乏个人之间的情感纽带和信任。即使是机构领导人虽然强调服从政府，但是也忽略了与T街的领导建立私人关系和情感。而在基层社区，私人关系冷淡很容易导致难以建立起机构与机构之间的信任关系。例如，T项目邀请街道官员出席机构年会，结果街道方几乎无人出席。相反，社区工作员在邻里中有权威，他们文化水平不高但做事讲究实效，对居民的需要十分敏锐且善于修补居民关系，街道领导对他们比较尊敬，做决策前常问询他们的意见。社区工作员秋姨根据自身30多年的居委会工作经验，常常能在复杂的权力关系中找到平衡各方利益的路径，以及借用在社区内的声望及与街道领导的良好关系来抗议不公。她曾代表全体员工向机构领导争取高温补贴、员工会餐等福利，还曾因为街道主任每次来中心都大声责备社工而向街道书记投诉。

　　在这种建制化的过程中，社工的专业优势不仅无法体现，甚至形塑了缺乏活力、弹性和沟通能力的自身印象。“他们(社工)是会写不会做，我们(社区工作员)是会做不会写!”社区工作员如是说。“会做”是经验的呈现，“会写”是学历的表征，在原有社区治理主体看来，以学历作为专业的表征是行不通的，甚至实践中的某些以规定、公平为由产生的“专业行为”反而降低了服务质量。这时，社区工作员便运用经验成为修补居民与社工关系的协调者。

　　有七八十岁的阿婆参加中心的游园活动，夹气球要来回走七八次才算过关，有些阿婆夹了五次后不想再走了，社工说一定要走到规定的次数才可以，有两个阿婆就找我投诉，说再也不参加社区的活动了。我连忙说：“社工不给礼品，我给。”将中心的环保袋拿了几个给她们。(翠姨)

　　一次，报纸上登了一个居民的新闻，那个居民找社工借回去看。后来还回来，说没看完，问能不能续借或者拿走。社工说不行，说这样对其他居民不公平，而且报纸要存档。我就奇怪了，这样怎么不公平?而且怎么可能存档呢，已经是过期很久的报纸，一直是我们负责卖掉。结果我到报摊、街道、居委会到处去给这个居民找报纸。社工这样做事迟早要跟居民把关系闹僵，我们在居委会工作这些年，我们知道的。(莎姨)

　　社区工作员不但开始质疑社工的专业性，而且向社工争取自主权。虽然“不要干涉社工的工作”这条中心不可言说却又处处存在的隐性规定使得社区工作员难以应对，但她们还是成功地突破了一些让她们感到不舒服的规定：例如座位没给他们安排，那就随便坐好了；高声谈笑似乎问题也不大，反正也没人说什么；居委会那边需要帮助就去吧，这样才有人情味；不可以讨论居民的事情，那就到小组活动室去讨论吧……通过秋姨领导下的集体行动，社区工作员的诉求一步步得到表达和实现，他们能够坦然地面对中心对他们的忽视。

　　当时领导来检查，安排阿翠在前台，我在棋牌那里，后来她(周姑娘)说不用我们两个了，也不知叫我们去哪里。我心想，你不需要我也无所谓，我一出去就会有位置(地方)去了。我一出去，居民科长就叫我快点到孵化室帮忙，当时我想，阿楚没人要，就快点叫阿楚过来。我就不怕，我一站出去就肯定有人叫我，我就算回居委会都会有人叫我帮忙。(秋姨)

　　然而，在专业社工的区隔下，社区工作员的抗争只是取得了短暂的胜利。机构本来就无意留下社区工作员，在经费既定的情况下，政府又将“拥有社工证的社工”作为评估指标，机构更要招聘社工来增加获得政府购买的资本。在街道与机构的关系好转后，中心开始实施全日工作制、员工在周六轮流值班等新规定，迫使每周需要三个下午照顾孙儿的秋姨辞职，一直没能加工资的马叔也离开了中心。而专业社工的状况也并不比社区工作员好，原来7个社工的团队仅剩1人，尽管不断有新社工加入使得项目不至于陷入“社工荒”，但他们没有与组织同舟共济的集体记忆，而是从一开始便为完成指标奔波。

　　进入街区两年后，专业社工不仅没有给社区带来改变，反而强化了原有的政府行政性控制。伴随着有抗争意识的组织成员纷纷离开D社工机构，专业的权力走向实质性的瓦解。专业的建制化过程最终使得走向服务建制化和官僚化控制的D社工机构在街道的嵌入如浮萍一般难以深化，街道甚至在社工机构之外引进其他社会组织，用街道财政支持和培育本地社会组织，并多次向秋姨这些有权威的居委会人员征求意见，意在寻找更具成效的方式替代D社工机构在街区的位置。 D社工机构在社区治理中逐渐被边缘化，影响式微。与此同时，机构却在街区之外继续积累着“专业”这一象征资本优势，频繁获得省市乃至国家的各项荣誉奖项，承接其他政府购买项目的数量和份额均持续增长。专业社工在社区内部治理中浅层的、日益边缘的嵌入与其在街区之外与政府的深度嵌入成为并存的吊诡现象。与此同时，2011年以来全省社会建设新政使得大量社会组织应运而生，社会服务市场上出现了更多的供应主体，如何在市场竞争中持续获得专业的优势地位，这是 D社工机构正在面对的又一难题。

　　六、专业社工机构嵌入街区治理的类型学分析

　　D社工机构在T街街区治理中的嵌入困境是个别现象还是一种典型现象?为了回答这一问题，我们在z市所在的Y省有政府购买服务的地区开展了社工机构嵌入街区现状抽样调查。⑧调查发现，本土社工和专业社工已经形成共存现象。总体上民办社工机构的专业工作人员比城乡社区组织原有的行政性社会工作人员有更高的学历、收入，取得职业资格证书的比例也高，且年龄层次更低，而本土社工在这些方面都处于明显的弱势。研究发现，Y省社工机构嵌入街区治理的方式可以分为三种类型。

　　第一类是“隔离型”。这类专业社工服务机构嵌入方式类似于社工机构空降到社区，项目运作偏重民生等服务产出而没有改善社区治理的意图，他们基本不与地方政府发生关系，也不愿过多卷入地方政治环境中，而是在有限范围内选择学校、其他社工机构等非营利、非政府组织为合作伙伴，谨慎地将自身与包括居委会在内的官方和半官方组织在工作上区隔开来。某社工机构副总干事这样说：“我们肯定愿意请高校毕业的人，而不是居委会的人，很简单，便于管理。居委会干部算作社工也没问题，关键是机构招什么人进来，这个由我们来决定。”而这类社工机构虽然在社区工作，但是并不熟悉街区，对街区治理机制也没有任何影响，可谓“有服务无改变”。服务的效率自然受到居委会等机构的质疑。

　　现在居民有困难是主动去找居委会，哪怕是门挨门，这边是家庭服务中心，那边是社区居委会。他宁可来到居委会。其实从服务项目上讲，(居委会)就是家庭综合服务中心的……我们的服务不是单纯的服务，要联结社区的资源，比如学校、医院，还有大老板，还有为居民服务的便利店，通过我们的资源为居民提供方便。要联结这些资源，如果对社区不熟，是办不到的。(某居委会书记)

　　由于将自主性而非嵌入性置于组织发展的优先策略，这类社会工作机构就脱嵌于社会建设的总体框架，“隔离型”社工机构与街区政府和相关行政部门缺乏亲和力，缺少相互配合。但我们也发现，由于缺乏嵌入，这些机构不但服务成效大打折扣，而且也并非真正独立，他们常常要靠更高层级政府部门对街区政府部门的硬性要求才能得到服务居民的机会。

　　第二类是“冲突型”。这类社工机构在项目运作中与当地政府或者权势集团的主张或利益相冲突，不少机构引发街区治理结构的“排异反应”而被迫撤出或者陷于瘫痪。由于得到了高于原有社会服务主体的政府资源，这类社工机构面临着后者对其服务成效巨大的问责压力，他们的服务成效不受认可，其专业优势常常被街区治理主体认为是威胁其在社区建设中位置的竞争对手。

　　他们在比较之后就有很大的失落感，社工机构的中心主任拿几千块钱一个月，文化站站长干的工作并不比他少，都是社工啊，我们也觉得很不公平啊，干的工作都一样，为什么你拿的就比我多。(某街道主任)

　　我们以前搞社工试点的时候，有一个月下去实地抽查，就会发现这个社工不认识了，下个月又换一个，我们就很恼火的，社工试点就一年，你这个社工还不停的换来换去，你怎么开展服务?(某区民政局副局长)

　　我们现在建立宏大的社会工作人才队伍，把它提到很高的程度，要建立家庭综合服务中心，要求有主任，要有三位督导，要有专业的社工，提得非常高。但是它对我们社会工作、社会服务的促进怎么样呢?大家心里有数。而且各个街道的领导，各个部门的领导，都有这样那样的看法。我们这么多年实打实做基层工作的人员(的功绩)不可抹杀。(某区民政局局长)

　　社工机构的冲突型嵌入方式使得社工机构不但面对街区治理主体的怀疑、排异、消极对待甚至驱逐，在赢得居民的信任方面也常常存在障碍，他们自身的行动未能很好地适应地方的治理规则、人际关系和地方文化，有的甚至被怀疑可能引发信访事件、恶化街区的社会秩序而引发更大的冲突。

　　居民一进来说我要找工作，我说我这里是民间机构，你要想找工作，我们可以整合资源帮助你去找工作……他一听说我要把他转到其他机构的时候，就会认为我不负责任，说你是什么态度啊，你怎么可以这样子，还要投诉我。(某社工机构社工)

　　第三类是“互惠型”。这类社工机构既保留了专业性，又在整个街道通过有效的服务悄悄地改变治理方式，推动社会变革。他们会努力寻找与地方政府部门的利益合作点，希望在能够实现自身目标的同时也能够实现地方政府的目标，从而达到双赢的效果。这类社工机构积极与原有街区治理主体展开形式多样的合作，甚至接纳原有社区服务人员进入机构来达至组织与当地社区的融合。当与政府意见出现分歧时，这类社工机构在坚持自身使命和原则的同时能够积极沟通以寻求协商共识。这样，他们的弹性和亲和使得自身较能得到原有体制的接纳与配合。

　　政府一直很期望我们马上做很多，手把手教怎样去做。但是我们觉得头半年不应该这样做……所以我们不会那么快进入，即不会那么快碰到他们那么核心的东西，第一步就是关系的建立。例如课程的设计，不是我们定了告诉他们是这样，而是定了方向之后，你想学什么，大家一起讨论，给他们的感觉就是我们是一个同路人的角色，而不是高高在上带着你走。(某社工机构副主任)

　　在我们的整体调查中，发现嵌入过程中的冲突型关系在调查的17家机构里占了10家，而互惠型的社会工作机构可以说是社工机构中的标杆，但是在行业中却屈指可数。因此，D社工机构对街区权力关系的嵌入困境在这个背景下并非个案，我们在对其他社工机构的考察中，也发现许多类似的建制情况，只是有的冲突更大，甚至涉及索贿行贿；即使有些机构在冲突中能够保持相对独立，也举步维艰。

　　七、结论与建议：专业社工如何推动街区治理变革

　　基于上述案例分析可以看到，专业社会工作以政府购买服务的方式进入社区，与当地治理机制存在着治理嵌入问题。虽然本文并不反对嵌入性策略，也认为专业社会工作机构与行政部门之间仍然存在着可能的合作治理关系，但是本文也认为，嵌入性策略并不如国家合作主义观点所期待的那样乐观，如果没有合适、可行的社区动员技术和不能坚守服务群体为本的价值观，嵌入性发展就可能既给专业社会工作发展，也给基层社区带来新的迷思。这是因为：第一，作为社工深度嵌入的机制之一，政府购买服务具有市场竞争的性质，尽管国家与专业有一定的双向选择，但权力的界限模糊且不对等。当弱小的专业依附于国家并交出了部分自主权，专业权力就会表现为服务行政化。第二，专业社工有提高服务成效和促进自身发展双重目标，由于具有专业情结、忽视非正式权力关系且高度依赖政府权威，专业社工对本土社工从试探性的合作走向自我孤立的功能区分，这会使得专业内部治理容易走向官僚化。第三，这种深度嵌入的后果是专业社工成为建制的主体，他们在科层制下日趋行政化并远离服务对象，即使有的本土社工和专业社工可以成为抗争的主体，发出质疑并争取自主权，力图在专业社工与国家、居民等主体间发挥协调作用，但是仍然难以抵御这一建制化过程，这导致了社会工作专业权力的空心化。

　　D社工机构的个案似乎表明，以政府购买服务的方式深度嵌入街区的专业社工既未必能保证自身的专业性，也未必能有助于街区善治。社工是在得到市区政府的政策优惠(优先购买专业社工而非其他 NG0、本土社工等主体的服务)和社工服务机构供不应求的市场环境下嵌入社区的，一旦其不能协助基层政府实现社区善治的承诺，它在社区的地位就变得岌岌可危。而若是其将获得体制内社会服务资源的能力等同于自身的发展，将与以居委会为主的原有社会服务人员相区分作为获得社会服务资源的策略，将象征性的服务成效作为获取权力的工具，那么内部权力就将走向瓦解。这不但动摇了自身的专业价值，其专业能力也朝向形式化的方向发展，在原有的街区治理体系中成为孤芳自赏的、既无法深度嵌入也无法独立生长的“盆景”，造成专业发展的困局。

　　如何面对这一社会工作专业深度嵌入带来的困局呢?从转型社会工作的视角来看，专业社工必然要走体制嵌入性深度发展的道路，但是这种嵌入不能仅仅是与行政性社会工作在服务上的简单嵌入，专业社会工作还需要适应本土情境，将推动社区治理的变革作为自己的要务。专业社会工作若是继续持有“专业社工是最有资格从事社会服务”的专业神话，为行业设置自我保护的门槛，就不可避免地要受到原有街区治理体系的排斥和干预；社会工作的专业性就会成为一个权力争夺的场域，社会工作甚至会被诟病为“一门获得政府购买的生意”，专业的人本主义逻辑也会被资本的工具主义逻辑取代。而要挽回式微的专业权力，专业社会工作就要有相应的批判意识，可以策略性地与街区政府建立既独立又合作的关系。更重要的是，社会工作者还需要重拾资源公平分配的价值观，与原有的社区服务人员结盟，才能推动街区社会治理的民主化变革。事实上，原有社区服务主体是在地方性知识与本土价值系统上发展起来的，尽管它与社工之间不可避免地存在资本与权力之争，但结盟的空间是仍然存在的——原有社区服务主体是社工深度嵌入性发展的根基，而不是社工要取代或驯化的对象。亲近这些本地的社会工作员事实上也就亲近了多元化的民间。

　　在文章的结尾，笔者以T项目的厨工马叔日记中的一个片段作为结语，以此自省并与同僚共勉：

　　口口声声地说依照合约去做的所谓“专业精神”能够行走多远呢?其实在实践中已经有了答案。由“资深督导”策划的垃圾分类活动，义工足足有30多人，送上盆花(做礼物)都无人要，门庭冷落，最终将花当垃圾处理，宣传环保反而制造垃圾，真是讽刺!而三个臭皮匠做“母亲节”活动，有声有色，人声鼎沸，像赶庙会一样的热闹，如果不是天黑下雨转回室内，氛围一流评90分是不夸张的。这两件事对我很有启发：凡将一简单易行的事说得云里雾里、故弄玄虚，不是别有用心，就是不懂装懂，要警惕!什么“香港资深”的广告大约是商业包装、操作行为，真正要做实事时还是“老经验”。希望最好的结果是：团队不分彼此，精诚合作，优势互补，而不是分“斯文人”和“无文化”，搞“劳心”、“劳力”那一套。(马叔)

　　注释：

　　①中国的城市社区大体以街道办事处所辖的行政区域为界限，其基本的组织依托是街道办事处和居委会，此即“街居制”。

　　②从社会工作者国家职业标准的颁布，到社会工作者职业资格认证制度的建立，社会工作者的职业身份和专业技术人员的地位得到国家认可，在《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》中，社会工作专业人才被提升到主体人才，2012年中央18个部委和群团组织联合印发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，进一步明确了社会工作专业人才在社会建设和社会服务中的地位与作用。

　　③我国内地的政府购买服务首先出现在上海、深圳、广州等地区，服务领域包括行业性服务与管理、社区服务与管理和行政事务与管理(曾永和，2008)。

　　④近年来，一些地方政府尝试把越来越多的社会服务打包，由社会组织来购买，以期用较低的行政开支取得更好的社会服务效益。专业社工在北京、广州、上海等大城市通过政府购买服务在基层社会治理结构中日益获得主体地位。例如，广州市委市政府2009年出台《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先试先行的意见》，提出增加政府购买服务的投入，积极推进街道组建社区综合服务中心。

　　⑤文中将“专业社工”与“社工”的名词交互使用。

　　⑥文中将“本土社工”与“行政社工”、“社区工作员”的名词交互使用。

　　⑦在T项目中，会议制度分为督导会和报告会，督导会只有社工、机构管理者和政府官员才能参加，社区工作员不能参加督导会。

　　⑧这次调查是受Y省民政厅的委托，对专业社会工作和原有社会工作员制度进行调查。受访对象包括政府机关、人民团体、事业单位、城乡社区组织(社区居委会、社区工作站等)和民办社工机构等方面共127名有关人员，涉及全省10条街道(镇区)共17家社工机构，发放了190份调查问卷，对Y省城乡社区组织和民办社工机构中的人员构成、工作现状、职业能力等内容进行调查了解，问卷回收率为97.22％。

　　【参考文献】（略）

来源：http://cncasw.blog.163.com/blog/static/169137968201372504721374/