社会领域防治腐败系列报道·社会组织篇

安然 · 发表于 2012-7-28 09:11

广东：政会分开避免“期权腐败”

　　记者姜洁
　　刘副局长即将从某市级机关的岗位上退休，他已经给自己谋好“出路”：他兼任局里主管的某协会的理事长，退休后可以利用自己在职时的影响力继续“发挥作用”。
　　上述情形，如今在广东省已经不可能发生了：广东在全国率先对行业协会管理体制进行改革，全面实现政会分开和民间化。近年来，广东不断探索从源头上抓好社会组织防治腐败工作的新做法，自广东省预防腐败局成立后，更是加大力度，积极推动用制度引导社会组织廉洁自律、健康发展。
　　目前，广东在民政部门登记的社会组织共有30535个，从业人员达42万多人。然而，在行业协会管理体制改革之前，行业协会已暴露出一些不容忽视的问题：一些行业协会内部机构不完善，个别行业协会内部矛盾突出；相当部分社会组织政会不分、行政化倾向严重、自我发展和自我管理能力不足；少数协会成了家庭办、私人办、独家办，成为个人的名利场和滋生腐败问题的温床。
　　必须从源头上遏制社会组织领域腐败滋生蔓延的土壤！2006年初，广东省委省政府出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》、省人大颁布了《广东省行业协会条例》，实行“五自四无”，即在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的基础上，实行“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”。
　　广东省民间组织管理局副局长黎建波介绍，目前广东省行业协会已达到三个100％：100％的行业协会业务主管单位改为业务指导单位，行业协会筹备、成立直接向民政部门提出申请即可；100％的现职国家机关工作人员退出行业协会职务，全省共有现职国家机关工作人员1547名退出；100％的行业协会实现“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”。
　　日前，广东进一步扩大了社会组织管理体制改革范围，把异地商会、公益服务类社会组织和工商经济类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，并降低门槛、简化程序，打破“一业一会”的限制，允许同行业适度竞争。同时，从严审批现职国家机关人员和离退休人员在社会组织中兼职和担任名誉职务。“实行政会分开从源头上遏制和防治腐败问题发生的有效措施，避免了机关领导干部‘期权腐败’滋生蔓延。”黎建波说。
　　深圳市家具行业协会拥有全市500多家家具企业会员，占全市家具行业总产值的80％以上，对家具行业的廉洁诚信建设起着重要的引导作用。协会副秘书长刘丽娜告诉记者，协会从廉洁从业工作指引和制度规范上下功夫，建立了行业廉洁诚信系统和从业人员廉洁档案，定期公布企业廉洁信用评级，对不诚信、不廉洁、不合法企业实行“黑名单”公布制度和淘汰机制。对从业人员，目前协会与企业之间有公约，规定员工由于收回扣被炒的将列入“黑名单”，其他会员企业不得雇佣，在行业内相当于被“封杀”了。对不诚信、不廉洁且被查实的违规企业，第一次违规的由协会约谈予以警告，出现第二次则予以通报批评，出现第三次则被开除会籍。
　　“全省几万家社会组织，光靠纪检、民政部门和业务指导单位去查处、监督是远远不够的，关键还是要营造自律氛围，引导社会组织建立诚信体系。”广东省委常委、纪委书记黄先耀介绍，省纪委、监察厅、民政厅等部门先后联合出台了《广东省社团组织行业协会开展自律工作的实施意见》、《深入开展行业自律和治理商业贿赂工作实施意见》等相关文件，要求全省社会组织建立健全规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒、自律保障等6个机制，提高社会组织公信力和诚信自律能力。近年来，全省行业协会平均年制定行规行约超过1000项、参与行业标准的制定4500次。目前，广东已有90％的全省性行业协会制定了内部管理制度，社会组织基本形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、独立自主、依法办会、规范有序的运作机制。
　　上海：规范加自律打破潜规则
　　记者包蹇
　　登陆上海医药商业行业协会网站，即可见“行业诚信排行榜”，市民可以便捷地查询：某商业医药企业是否诚信——是否履行社会责任，是否认真执行行业标准，是否诚信经营。这一排行榜，也是上海认知医药商业诚信优秀企业的“风向标”。
　　上海社会组织近年来发展迅猛，截至去年底，经市区（县）两级民政部门登记成立的社会团体、基金会和民办非企业单位共有10289家，社会组织净资产249亿余元，工作人员21万余人，成为一支经济社会发展中不可忽视的重要力量。
　　“上海大部分社会组织工作队伍政治过硬、能力较强、素质较高，内部治理结构相对健全。”上海社会工作委员会副书记袁建国告诉记者，坚实的组织保障使社会组织成为党和政府联系更广泛群众的重要纽带。
　　2002年以来，上海初步形成门类齐全、覆盖广泛的行业协会体系，在2008年开展商业贿赂专项工作时，工程建设、产权交易、医药购销等重点领域就有相关行业协会33家，覆盖相关行业13800家会员企业，中介类协会覆盖了3300多名个人会员。目前，这些行业协会的会员覆盖率平均达到70％以上。
　　“服务、自律、代表、协调”——社会组织能够服务企业、规范行业、发展产业，它满足了多元化社会需求，还能促进政府职能转变。上海的社会组织覆盖面广泛，工作队伍过硬，具备独特的防治腐败优势。
　　上海的保险市场主体众多，规模大小不一，公司成立时间有早有迟，既有国有大公司，又有私营甚至外商独资企业。如何规范市场行为，使各公司在公平公正条件下良性竞争？保险同业公会在上海保监局指导下，组织广大会员公司签署了具有自己特色、适应上海市场的多项自律公约。如《上海市人寿保险公司防止不正当增员自律公约》，不许诺或拉拢未解除合同的营销员参加本公司培训或直接做业务提佣金等，对于违反公约的保险公司或相关人员，将视违约情况轻重被处以通报、停止招聘营销员若干期等处罚。此公约维护鼓励公平竞争，也保护了消费者利益。
　　社会组织虽然处在发展的初级阶段，发展中也面临着滋生腐败的风险。2004年，上海市纪委即要求成立加强对行业组织和社会中介机构管理和监督工作联席会议，联席会议的运行有力推动了社会组织的党风廉政工作。2001年，上海成立社会团体监察总队，多年来，上海市社团管理局受理案件1200多件，查处非法社会组织230多个。
　　上海还把社会组织作为诚信体系建设的重要一环。目前，注册会计师和保险代理两个行业已经直接与上海资信公司合作，在上海联合征信系统中建库。保险同业公会开通保险代理人诚信操守网上及声讯查询系统，上海寿险保险营销员的执业信息正式纳入上海市个人信用联合征信系统，市民可以直接查询到保险营销员的资格情况、从业经历、奖惩记录。
　　保险营销员从业信息向社会开放，此事本身颇具创新意识，这也令广大营销员常怀律己之心，人人自我反省，时时倡导诚信，更大程度实现了行业自律。
　　私设小金库、乱收费、充当“职业掮客”、弄虚作假……社会组织承接了部分政府职能，某种意义上也具有一定公权力，腐败风险点也不少。袁建国介绍，上海重视完善社会组织内部治理结构，上海医药商业行业协会、建筑施工行业协会、保险同业公会都作为试点社会组织，围绕行业协会章程完善各项内部管理制度，既有健全法人治理结构、也有民主议事决策规则和完善的秘书处工作规范以及党的工作规范。
　　上海证券同业公会制订了《上海地区股票、基金交易佣金标准规范》，规定各类佣金最低标准，并对可能违反规范的行为确定处罚力度；建筑施工行业协会针对（二级）分包市场中的恶性竞争，制订了《建筑施工企业工程分包、材料采购管理中的重要控制环境》，有力遏制了恶性竞争。
　　北京：社会组织登记不再难
　　记者潘跃
　　2012年，对北京血友之家罕见病关爱中心创始人关涛来说，是个特殊的年份——今年春节长假刚刚过完，关涛终于拿到了梦寐以求的社会组织登记证书。根据北京市民政局的最新规定，公益慈善等四类社会组织在北京登记注册将无须再找业务主管单位，直接向民政部门申请即可成立，实现真正意义上的直接登记。
　　我国现行的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记。很多社会组织将这一双重管理模式称为“两个婆婆”；而对一个民间发起的社会组织来说，找齐“两个婆婆”非常难。北京市社会团体管理办公室副主任李辉介绍，2011年起，北京积极创新社会组织登记管理体制，推进社会组织直接登记、开展社区社会组织备案，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。
　　破冰从“特区”开始。2010年2月的《中关村国家自主创新示范区条例（草案）》规定，中关村园区的社会组织设立可直接向民政局登记，不再需要挂靠——这是北京首次明确社会组织“直接登记”的试点。这一政策极大调动了有关社会组织的积极性。此后，中关村累计直接登记成立社会组织40家，成立产业技术创新联盟67家。
　　2011年2月，北京对直接参与经济社会管理和民生服务的工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等4类社会组织实行民政部门直接登记，建立“一口审批”绿色通道，承诺自受理社会组织登记申请之日起，在10个工作日之内办结所有审批程序或者做出不予办理的决定。民政部门一手托两家——既是登记管理部门，也是业务主管单位，社会组织找业务主管单位难的问题得到有效破解。据统计，2011年至今年4月30日，北京全市累计登记市级社会组织142个，其中直接登记47个，占33％。
　　北京市预防腐败局有关负责人表示：“实行社会组织直接登记的意义不仅在于减少了社会组织登记中的繁冗环节，提高了登记效率，更重要的是从源头上切断了社会组织与政府主管单位之间的利益链条，防止两者捆绑过紧导致的腐败问题。”
　　传统的社会组织脱胎于政府部门，一些机关公务人员常常兼职社会组织管理人员，“政社不分”现象屡遭社会诟病。2011年，北京市民政局决定，“政社分离、还社于民”原则加快社会组织的民间化步伐，今后凡是申请成立新的社会组织，其领导层和管理人员中不能有党政领导干部，包括参照公务员管理的事业单位领导干部也不得在社会组织中兼职。原有党政领导干部兼职的社会组织，换届选举时不能再提名在职公务人员，特别是党政领导干部，作为下一届会长、副会长或理事（长）、秘书长的候选人。2011年，北京新登记社会组织348个，其中基金会和民办非企业单位管理层无公务员兼任。据不完全统计，近年来已有800余人不再继续兼任社会团体领导职务。
　　要做到“小政府大社会”，必须转变政府职能，不该管的一律不管，将公共就业服务、社区扶老助残、公益慈善等社会服务项目转交社会组织承担。据介绍，北京已建立政府购买社会组织服务长效机制，2012年除中央财政首次出资430万元支持北京社会组织开展公益服务外，北京将继续投入300余万元福彩资金购买社会组织公益服务。“向社会组织购买服务，一方面可扶持部分社会组织做大做强、使得社会组织服务更加公开透明；另一方面引导社会组织逐步承接政府转移的部分职能，也推动了廉洁高效政府的建立。”李辉说。
　　让社会组织无权可“傍”
　　高新民
　　社会组织在社会治理中有着不可替代的作用，是缓冲社会矛盾、调节政府和公民关系的重要环节。但在中国，一方面社会组织的服务性、公益性、自主性等积极作用尚未得到充分发挥，另一方面已有的社会组织公信力不高，有的甚至成为腐败链条的一环。从项目审批、工程建设、征地拆迁评估、企业改制、产权交易到协助地方“跑项目”等等，都有特定社会组织插手。社会组织异化现象值得高度关注，否则将会影响市场体制、政治体系和社会治理的健全发育。
　　当下社会组织的异化，就其根源而言，与社会处于转型阶段，民主与法制不健全相关。就具体原因来讲，一是腐败的实质是权力的滥用。换言之，所有的腐败，最终都要通过权力来实现。社会组织的诸种腐败行为，都与对公共权力制约不足紧密联系在一起。有的社会组织本身即“二政府”，有的在人员、办公地点、职能等方面交叉重复。有的事项只有以权力为后盾的社会组织才能办成，如“跑项目”。二是社会组织内部治理机制不完善，甚至一些以公益为目的的社会组织也缺少公开透明的运作方式，为腐败的滋生留下了空间。三是社会组织外部治理环境不健全，相应法规欠缺。四是社会组织本身也需要政府与全社会成员共同监督制约。当下各种社会组织名目繁多，现行双重监管体制容易导致相互推诿局面。一方面政府监管体制要改革，但另一方面单靠政府也难以实现对众多社会组织的监管，惟有全社会动员起来，与政府监管、媒体监督形成监管合力，才能奏效。五是社会组织从业人员的道德水准参差不齐，社会风气、社会整体道德水准不能不对社会组织产生影响，但社会组织本身出现问题又加剧了整个社会风气的变化。社会组织与社会道德水准其实是互动、相互影响的。
　　防治社会组织腐败，首先是真正实现政府职能转换，建设民主、法治、公开透明、服务型政府，尽可能减少政府行政审批事项，减少权力寻租的空间，堵住权钱交易的源头。其次，改革社会组织的管理体制，明确界定不同类型社会组织的职责、活动边界，厘清其和政府的关系，使社会组织无权可“傍”。再者，社会组织包括慈善机构，需以国家法律的形式规定其内部运作公开透明。凡属社会组织涉足的领域和事项，与政府的关系，均需接受社会监督。第四，要发展社会民主，公益型社会组织必须民主议事、民主决策、财务公开。同时，也应当重视社会组织的党建工作，充分发挥社会组织中共产党员的先锋模范作用，以良好的行为表现引导、推动社会组织的健康发展。
　　（作者为中央党校教授）

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[时评] 社会领域防治腐败系列报道·社会组织篇

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