【珠海】从从容容才是真 政府购买专业社会工作服务宜稳步推进

菜菜小蛋玄

       从从容容才是真 政府购买专业社会工作服务宜稳步推进　　政府购买专业社会工作服务，对解决影响社区和谐稳定的重大问题，满足社区居民日益增长的各类专业服务需求，增进社区居民的幸福感具有重大意义。然而，从有效利用有限的资源和促进社会工作健康发展的角度出发，政府部门宜摒弃购买社会工作服务的“跃进式”思维，在先做好社工队伍和购买服务制度建设的基础上稳步推进。
3 Q. e6 f( a' v0 S; H% w9 W1 T4 X1 }　　□梁柠欣
　　近年来，随着各地政府“以人为本”执政理念的确立，沪广深等发达城市政府不断加大民生尤其是社区服务的投入，政府购买专业社会工作服务的投入随之大幅增加。政府资源的持续、大规模投入，对解决影响社区和谐稳定的重大问题，满足社区居民日益增长的各类专业服务需求，增进社区居民的幸福感具有重大意义。这是值得充分肯定的。然而，从目前社会工作服务队伍现状以及购买服务制度建设及其过程中的乱象看，从有效利用有限的资源和促进社会工作健康发展的角度出发，政府部门宜摒弃购买社会工作服务的“跃进式”思维，在做好社工队伍和购买服务制度建设的基础上稳步推进。
　　一、社工队伍专业素质无法适应新的需求
) |. ^! s. S+ q% ]; D2 s$ W　　政府大规模地购买专业社工服务，势必需要大量的专业社会工作者。仅2012年上半年广州市全部街道试点引入社工，有专家预测社工的数量缺口将达到6000人以上。倘若全国各地推广社会工作服务购买，社会工作专业人员的缺口更加巨大。然而，由于职业发展前景不明朗、待遇不尽如人意等原因，导致大量的高校社会工作专业毕业生和专业社工大量流失。仍以广州市为例，广州市各高校每年毕业的近900多名毕业生中，相当部分不再从事社工工作，其中华农社工系2010届前的毕业生基本上没有从事纯粹的社工工作，而中山大学2011届社会工作专业40名毕业生无一从事社工。而在2011年广州已考取各级社工职业资格证的2100多人中，就有600多名因为已经有稳定工作而未从事社会工作。大量的专业社工以及专业毕业生流失，加剧了社工供给与需求的失衡，制约了政府购买社会工作专业服务的规模。从技能结构看，目前的专业社工素质难以满足开展社工服务的需要。社会工作是一门专业性、实操性很强的学科，要求从业者有丰富的专业技能和良好的社会阅历。然而，不幸的是，我国社会工作教育发展速度与质量脱节，绝大部分高校的社会工作专业是在无专业师资、无实验设备、无办学经验的“三无”背景下仓促上马的。绝大多数高校社会工作教师本身就没有受到过系统的社会工作理论训练，遑论丰富的实务经验，遑论阅历尚浅的学生。这种“跃进式”的专业社会工作教育模式的缺陷直接造就了目前社会工作从业者技能与经验普遍不足的内在缺陷。据2010年广州市社工协会调查显示，广州从事社工服务工作的专业人员以21－25岁为主（77.1%），从业2年以下占82.8%，78%的社工坦承技能与经验不足。换言之，年纪轻、从业时间短、经验不足的社工专业毕业生是目前专业社工队伍的真实写照。这些训练与经验不足、社会阅历尚浅的专业社工，即使拥有职业资格证书，难以满足大规模社工服务的需要，其提供服务的效果仍然大打折扣。而大量的专业社工与毕业生流失导致的结果是，在目前广州5000多名从事社会工作的人员中，仅1/3的人员持有职业资格证书，大量的在岗工作人员缺乏应有的职业素质，服务质量令人堪忧。
3 ^$ B$ `7 Q  \$ N. m! O5 J　　二、制度建设相对滞后
　　政府购买社会工作服务，需要有相对完善的配套制度，包括机构的准入、项目的招投标、服务质量的监管与效果的考核以及持续的投入制度等。作为一项新生事物，各地在购买社工服务上进行了一系列尝试，但是仍然存在机构准入门槛偏低、项目招投标管理不完善、服务质量监管有待完善等问题。提供服务机构的准入门槛偏低是目前政府社会工作购买服务工作中的一个通病。以珠三角某市为例，依据有关规定，凡是在民政部门登记注册的社会团体或民办非企业，只要运作良好、有服务能力、无不良记录，均可参与政府购买服务项目。然而，并没有对承担服务的社工机构资质、专业人员的数量、结构等方面进行具体、明确的监管，也没有对个人成立机构的数量进行必要的限制。在资源骤然增多、政府对公益性社会组织成立条件放宽的背景下，不仅从事社工教育的高校教师，而且不少并不从事专业社工的人士、机构也跃跃欲试，纷纷注册成立社工机构，意欲在其中分一杯羹，甚至出现少数“专业寡头”“跑马圈地”，一人开办多个服务机构或在多个机构兼职，承接大量项目然后发包给学生完成的现象。来自珠三角某市民政局的数字，截至2011年底该市71家民办社工机构中，有64家是2007年之后成立的。这些机构普遍具有规模小，缺乏优秀的项目管理人员和高素质的社工人才，资金来源单一（以政府购买服务项目资金为主）、运作规范化程度低等特点。这种准入门槛偏低的结果是，社会工作机构普遍规模偏小、高素质的项目管理人员与专业社工缺乏，难以提供有效服务。从事社会工作教学人员成立社工机构，开展专业社会工作服务无可厚非，在校学生到社工机构实习亦属天经地义。但是教师注册多个机构或在多机构兼职，既要忙于教学、研究，同时也要兼顾多个服务机构的具体工作事务，服务质量令人疑问。而在校学生则成为专业社工不足的情况下的替代品，服务质量同样也堪忧。与此同时，在相当数量机构意欲进入政府购买服务领域的背景下，社工职业资格证书尤其是高级社工资格证将成为稀缺资源。目前已经有迹象显示，挂名社工现象已经在部分机构出现。这种乱象无疑是由于提供服务机构的准入门槛偏低、以及后述的考核机制缺陷等问题造成的。服务购买中缺乏相应的配套措施也是目前购买服务的一大弊病。作为一种新生事物，社会工作服务的购买仍然缺乏科学、合理的软性的服务竞标标准，在参与竞标机构准入门槛低、数量少且缺乏合理评估标准等前提下，社会工作服务的竞标容易出现人情标、或价低者得或少数“专业寡头”大量获得项目、以及暗箱操作、利益输送等不良现象。同时，作为一项新兴的服务，供需双方短期内无法对服务的需求与供给的内容提出明晰的要求以及合适的考核标准，缺乏双方权利与义务的清晰要求，以及缺乏服务质量的监管标准、评估与考核标准，也会为未来双方的纠纷埋下伏笔。如何发挥社会工作行业协会在政府购买服务项目过程中的作用，杜绝外行人评估内行人，以及人情评估等现象，应当是未来政府购买服务的发展方向。
　　三、政策与建议：稳步推进制度建设，提高市场透明度
) W9 c7 g* E2 G2 U" Y" n, `　　笔者认为，在尚未深入总结近年政府购买服务试点经验教训，规范服务供需主体行为，有关配套制度仍然有待进一步细化的前提下，政府向社会组织购买社工服务宜摒弃跃进式思维，不宜推进过急。否则，一来会浪费有限的政府资源，二来则摧毁市民对正在发展的社会工作的不信任，延误社会工作发展进程，造成两败俱伤的局面。对此，笔者建议，在未来的政府购买社会工作服务过程中，应当采取以下建议：
　　首先，开放政府购买服务市场，促进服务提供方主体的有效形成。当前社会工作机构存在的各种问题在很大程度上属于服务供给市场供不应求的产物。在专业服务机构不足、人员素质短期内无法提高的前提下，要么放缓政府购买服务的步伐，减少资源投放，要么增加机构的供给。在市民需求甚为殷切的背景下，可行的方案是增加服务机构的供给。一个可行的做法是，向国内外社工机构开放政府购买服务市场，以增加服务提供方的有效供给。事实上，新加坡及港澳台等华人社会的社会工作开展时间长、工作质量高，国内应当承认合格的社会工作机构资格，在购买社会服务时允许这些地区合格的社工机构与国内机构平等参与社会服务购买竞标。在有外部成熟的机构进入参与的前提下，可望为国内的社会工作发展注入新的活力：一方面加大了社会工作机构的服务竞争程度，可以有效地促进本地区各机构加强服务工作，另一方面则增加了本土社会工作职业者进行专业培训的机会，加快本土社会工作者的专业化步伐。
' P- _  M( ]$ H1 j$ ]# S# F　　其次，通过综合手段提高专业社会工作者的地位。一方面通过持续宣传手段，增加社会对专业社工的认识，更为重要的是提高专业社工待遇，吸引专业毕业生回流。在现阶段，应通过大规模地购买香港等华人社工培训服务，对现有在职的社工人员进行系统培训，通过提高其技能，通过其有效率的工作促进社会对专业社会工作者的专业地位的认可。同时，有限的资源应当放在有限的项目上，通过提高专业社工待遇，完善其职业上升通道，提高专业社会工作者的社会地位。
　　最后，必须完善政府购买服务的各项配套制度建设。具体而言，主要在机构准入、购买过程管理方面完善相关配套措施。首先，严格提供服务的机构参与竞标的准入条件。在现阶段，主要规范参与竞标的社工机构的资质。在放松公益性组织注册的背景下，为避免少数“专业寡头”“跑马圈地”，不顾条件多方成立服务机构、四处竞标项目，导致项目质量降低的情况发生，建议比照律师事务所等专业服务机构设立的办法，对竞标项目的机构实施“数人头”与“项目化”并重的措施，即在竞标机构准入时应该“数人头”，出台类似“一证一用”的限制与处罚禁入措施，即一个高级社会工作者不得开设多个机构，在其机构工作的有职业资格的社会工作者数量有明确规定，对租借、使用虚假资料违规成立机构，导致专业资格人员数量不足的，实行一定年限的禁入制度，对违法租借资格证为他人开办这类似机构的个人实施停止职业资格制度，以此规范专业社工的执业以及兼职的机构数量，确保全职参与服务的专业人员数量；在竞标时，则推行“项目化”制度，即参考申报国家各类资助基金的做法，项目负责人在未完成前一项目时不能同时申报后续项目，避免一个人接了大量项目然后转包、发包他人（包括学生）的现象，以保证项目质量。其次，出台购买各类服务的合同范本。在考察国外尤其是新加坡及香港和台湾等华人社会购买服务经验，引入华人社会公认的社会工作质量标准和评估标准，总结国内近年来的经验和教训的基础上，出台购买各类服务的合同范本，以此规范明确供需双方的权利义务，避免因此造成的纠纷。再次，制定考核评估标准。现阶段，宜在引入国外尤其华人社会公认的考核标准、引入包括华人社会在内的独立的第三方评估机构参与社会工作机构绩效评估，以及总结以往经验教训的前提下，探讨发挥行业协会的作用，发挥社会工作协会在政府购买服务招标、人员培训、评估中的作用，制定相对规范的各类服务考核评估标准，开展自我评估等办法的试点工作，推进行业自律和自我管理。
　　此外，政府有关监察机构要加强对购买服务的供需双方的监管，通过引入第三方财务审计方式，对违反有关规定的机构与个人实施严格的禁入措施等，严肃查处政府购买服务投标与管理过程中的人情标、人情评估、暗箱操作等违法现象。
! S0 \& I7 T5 ?9 C4 [% E　　（作者系社会学博士，广东省人文社会科学重点研究基地广州大学广州发展研究院副研究员）
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