【佛山南海】“医务社工”进医院的困境与希望

菜菜小蛋玄

       南海由政府购买综合医疗社工服务将在全区铺开，图为南海人民医院的医务社工在给小朋友送小礼物。南方日报记者 卢奕诚 摄

      

       去年9月，南海区卫生系统开全国之先河，由政府向第三方服务机构购买综合医疗社工服务，在南海区人民医院试点“医务社工服务”项目，首次将专业社工服务引入医疗卫生系统，今年，该项目将在全区铺开，覆盖更多的镇街医院。

       该试点由桂城政府“关爱基金”项目、南海卫计局、南海区人民医院共同筹集启动资金61万余元，向广州“启创社会工作服务中心”购买医务社工服务项目，用以改善医患关系，试点至今，在看似良性互动的合作期间，一些问题和声音也不断显现。

       在南海越来越注重社会管理服务的今天，政府购买社会服务作为创新社会管理方式的一项举措，正在被越来越多的领域所采用和推行。政府如何选择购买对象，如何资助、监管民间组织，又是如何对其服务进行评估，这些问题值得关注。另一方面，民间组织往往有一套内部自行的运作机制，依靠自上而下的体制、拘泥于传统行政运作的政府往往会感到心有余而力不足，如何突破而寻求合作？

  

       政府与NGO组织的“伙伴关系”

   

       试点探索

       在南海人民医院试点的医务社工项目，由关爱桂城基金会、南海区卫计局、南海人民医院，启创中心四方签订合约。具体而言，由关爱桂城基金一方出资50万元，分阶段拨款，南海人民医院则提供办公场地、办公器具等行政资助11万元；四方共同建立服务监督机制，分别派出代表出席联席会议，每季度召开一次，启创向其余三方提交阶段工作进展报告，考核评估工作进展后，才可获得下一季度的拨款。最后一次联席会议由前三方对项目进行总体成效评估，四方商讨决定是否继续合作下一年度服务计划。

       在这个过程中，前3方审核、发放使用资金，监督服务组织的开展情况，评估、验收服务产出及成果。同时也落实“启创”开展服务及日常工作所需的场所、相关硬件设施，配合相关活动项目进行媒体宣传，协调关系及资源调动工作等。

     “管理与运行相分离的机制”，南海卫计局相关负责人介绍说，政府方面只负责项目经费的拨付以及项目成效的考核，而员工的招聘、人员架构的安排和薪酬奖金的拟定以及服务的规划和提供以及经费的分配使用等都是由“启创”自己安排和独立运行。

       南海人民医院社工部主任贺彩霞说，由于政府三方与NGO确定的是伙伴关系，两者的分工也比较明确，启创在保持自身的独立性和专业性、洞察社会的需求和积极探索创新性的服务以及推动社工注册以不断提升服务质量和社会认同方面做了不少努力。

       记者了解到，“启创”在中山大学社会工作教育与研究中心主任罗观翠教授及一群香港资深社工的带领支持下，由本土专业社会工作者创办。其内部结构较为扁平化，并无严格的科层制结构，由香港资深社工组成的服务领导团队和专业服务督导为各个服务点提供专业支持。

       去年9月，项目在南海人民医院进行试点，启创中心下派5名人员组成的“医务社工部”，成为了南海人民医院一个独立的部门，医院方面由办公室具体负责具体的工作接洽。

       5名成员中，一名社工主任，由中山大学社会学系硕士毕业的贺彩霞担任，另外有一名专业社工、一名社工助理、一名社工实习生，四人具体开展工作。一名香港社工督导每个月来一天进行指导，其余时间则通过邮件电话交流。

       借鉴国外、香港的经验，贺彩霞和她的团队先在医院开展了为期3个多月的项目调研，并撰写了调研报告，摸索出6个项目，包括义工管理，导诊和宣传服务，医患心理辅导和临终关怀，链接社会资源，病患需求反馈，组织医患互动活动等，成立病友、家属等小组，为他们搭建交流平台，提供群体性的支援及个案辅导和支持等。

       在5名成员的带领下，贺彩霞与桂城义工联合作，目前已招募了100多名各种有特长义工，并对其进行专业培训和统一调配分工，构建“社工+义工”服务平台。

       贺彩霞说，启创有一套自身的模式，在各服务点都派驻固定的社工，这样既有利于各服务点的社工深入了解社区的需要，与居民建立持续的良好关系，以确保服务的有效性和稳定性；同时，各服务点也是一个共同体，社工在策划服务时是相互呼应、相互协商和相互支持的。

       此外，“启创”会定期开展全体会议，各点的社工共同评检工作，改善服务，共同规划未来服务。各服务点的社工们还可以在评检中相互分享经验，相互学习，反省服务模式的合适性。

       政府“本土化”与NGO“专业性”的冲突

       监管评估

      在贺彩霞看来，项目推广至今还是遇到了一些问题。一方面，自主权的控制在与政府合作中是件很难沟通的事情，尤其对于人的服务上，政府更看重服务人的数量，而NGO则需要考虑在服务对象上取得的效果。

       而南海卫计局相关负责人及关爱桂城督导委员会则表示，一些具体活动的设计和效果评估是他们最头疼的问题，觉得医务社工部“难以控制”：启创坚持用自己机构的一套服务体系，不能够“本土化”，“学院味”太浓，往往是把其当成一个课题，更注重个案的辅导和个体长期深入的效果，非常细；而政府方面则希望服务覆盖到更广泛的人群，达到一定的社会性效果。

       在这个问题上，南海卫计局、关爱桂城基金会、南海人民医院三方和社工组织之间有着难以调和的矛盾，为此，前三方不断与启创广州总部派来的社工督导沟通，由该督导给医院社工部协调、施压。

      “在香港往往更注重点的长期跟踪，而这边则要求更大的面，只有50万元的资金，却要展开更多的服务，往往难以达到预期的服务效果。”贺彩霞说。

        另一方面，政府提供的项目资金不够用来承担相应的服务。南海卫计局相关负责人告诉记者，在这个项目的实际过程中，除了政府和医院提供的61万元经费，启创自己还贴了5万元，给社工部的5位成员每人补贴了1万元。

       启创相关负责人介绍说，医务社工在全国来说都是一个全新的领域，启创中心的特长是青少年服务，此前也只在广州荣军医院开展过对于伤残军人的康复治疗。目前各类医院都有柔化医患关系等需求，这是一块全新市场，此次政府向NGO购买医疗卫生服务，在政府的启动资金下，又有实地的服务平台，即使资金紧张，还是希望继续做下去。

       在签订一年的项目合同之前，启创中心最初想一次性签订3年合同，这样有足够的资金和人员开展稳定的服务，但这种设想并没有得到关爱桂城基金和南海卫生和人口计划生育局的同意。

       贺彩霞说，由于服务合约期较短，延续或终止服务都是在几方的摸索中前进，也未有公共财政制度保证购买服务的资金，这对医务社工服务的持续发展、员工的稳定性往往会造成一些不利的影响。

       南海卫计局相关负责人则表示，由于是试点，暂时没有条件一次性签订三年合同，考虑到一些政治因素，例如一旦推进该工作的主要领导更替，则会给资金的持续供给增添了不确定性。

      “政府拨付资金不稳定的原因是制度缺位，政府对购买服务所持的还是彷徨观望态度。”贺彩霞说。

     “建立合理化的政府采购制度”

       推广铺开

       南海卫计局相关负责人说，医务社工项目在国内尚属起步和摸索阶段，这是一项综合性可持续的服务模式。南海人民医院是南海区医务社工的试点，今后南海将总结出一套适合南海区卫生系统实际情况的模式，建立一套医务社工和志愿者服务，从招募到服务到管理，甚至是评估的一套激励模式，将这套具有南海特色的义工和医务社工的模式总结出来后，逐步向全区的公立医疗机构推广，建立医务社工和医务义工的组织架构。

     “今后政府购买社会组织服务若要成为常态，必将需要稳定的资金保障，这涉及到各部门的责任、权力和利益的划分。一套系统化、规范化的管理与资金配置办法亟待出台。”北京大学社会学系教授夏学銮表示。

       在他看来，这项工作若要推广开来，首先必须建立合理化的政府采购制度，包括招投标制度、监管制度与评估制度，使NGO可以凭资质和能力申办各项社会服务，并在政府的规范和社会的监督下相对独立地开展业务。

       由于没有关于政府购买民间服务的相关法律，在启创的试点项目中，采取的是“邀标”的形式，没有面向更多的NGO投标，是因为一方面政府没有一套对NGO的评估考核机制，公开招标风险太大，“可能一些组织标书做的好，但具体的服务却无从考量。”

       而启创由于是关爱桂城创益中心的战略合作伙伴，已经能够有足够的信任度。南海卫计局相关负责人表示，在这个项目试点后，在其已经提供了一套比较可行的机制基础上，再制定相应的规则，下一步向各医院推广时可以联合招投标，这样可以作为鼓励的同时，还能够控制风险。

       在评估方面，他表示，由于关爱桂城基金会本身就有专业的社工成员，另外卫计局和医院三方面将根据工作的实际情况，商量摸索一套本土化的评估体系，建构一套本土化指标体系。

       一定规模后

       政府要放手

       专家观点

       北京大学社会学系教授夏学銮表示，政府在购买NGO服务中往往会出现的一些矛盾，首先由于还没有建立起双方之间科学、合理的伙伴关系，甚至这种公共管理趋势还没有为多数人理解和认同。其次，政府购买NGO服务的基本规则和配套做法还不完善，需要通过实践逐步修改，并建立规范的程序和评估机制。

       在他看来，在购买NGO服务的过程中，在加强监督与评估的同时，也应积极帮助和培育NGO的成长。在起步阶段，购买服务的效果可能不如预期，甚至还不如政府自己直接提供，需要有长远的战略眼光，如果是正确的方向，就需要坚持，哪怕起步阶段比较艰难；而NGO应该坚持自己的使命，不能因为合作，而忘却了组织的使命。另外，要保持组织的自主性，通过提升组织能力，提高服务质量与效率。

       另外，在NGO问题上，政府什么时候退出来，以及怎样退出来，都需要智慧。政府推动只是创新的初始阶段，在一定规模后，政府要放手。

        南方日报记者 张素圈