中国社会组织管理制度迎破冰期 三条例修订成关键

卢慧

　尽管欧亚寒流捎来了低温，北京红丹丹教育中心(以下简称红丹丹)的创始人郑晓洁还是感受到了春天的足音。大年初八，春节长假后的第二个工作日，她终于填写了那张梦寐以求的申请表格，进行“社会组织登记”。感受到“暖春”气息的并非红丹丹一家，今年起，北京市会有更多民间社会组织可能解决困扰其多年的登记难题。
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　　1月31日，北京市民政局首次提出，今年，将探索研究推动社会组织业务主管单位向业务指导单位转变，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织在北京登记注册，无须再找业务主管单位，直接向民政部门申请成立。
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　　2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是我国首次在社会组织领域取消“双重管理”的地方改革。

　　2月1日，上海市民政局传出消息，今年上海将探索通过“自律承诺”等方式，试行社会组织直接登记管理。

　　我国延续数十年的社会组织管理制度正迎来破冰期。广东、北京等地破冰尝试背后，是民政部对社会组织管理的放权。民政部部长李立国日前表示，要推广广东经验，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位。
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5 f% H- k/ a( ?2 T- C3 `0 A, P　　从“主管”到“指导”，简单的用词变化背后，意味着数以百万计的民间社会组织可能破解登记难这一问题。
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8 I/ X- E$ s$ ]$ h& c　　突破“双重管理”的尝试

0 y; y( j- }/ b  L　　我国现行的社会组织管理法规由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》组成，其中均规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记，即“双重管理”体制。近年来，随着民间社会组织的蓬勃发展，“双重管理”体制备受诟病。

　　早在2009年，北京市就开始探索社会组织管理创新，在当年出台的《社会工作4+1文件》中提出，加快推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，全市各级行政部门原则上不再作为社会组织业务主管单位，充分发挥人民团体等“枢纽型”社会组织的重要作用。
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　　北京市委社工委书记宋贵伦表示，从2009年4月1日起，北京市委社工委推出社会组织成立的一站式服务，成立社团只需要到北京市民政局社团办登记，递交材料，由社团办协调各部门审核申请材料，20个工作日就可以收到是否能成立的回复，如果符合要求马上进入登记阶段，而无须再自己跑腿找婆家。另外，政府还认定一些“枢纽型”官方组织成为社团的新“东家”，政府通过出钱买服务的方式为其注资，以方便“枢纽型”组织对社团组织的管理和服务。

- R% H; m5 @8 ^/ u5 e- h1 ~　　北京市首批认定的10家市级“枢纽型”社会组织是：市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市公益会、市法学会，分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。
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　　在我国改革开放的最前沿，2008年，深圳市委市政府办公厅印发了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，创新社会组织登记管理体制，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织可直接向登记管理机关申请登记。对于深圳的社会组织管理创新，民政部部长李立国给予了充分认可。
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& S4 ]. |8 d' [5 T　　在这一政策的直接影响下，2010年12月，被誉为“民间慈善样本”的壹基金在深圳成功注册为公募基金会。
) o1 x0 q1 Q* t2 p      2011年2月，北京市民政局在当年的民政工作会议上首次明确提出，工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织试点在民政部门“直接登记”，从操作层面降低社会组织的登记门槛。

8 X' }3 U1 m9 h  _1 P　　北京市社团办相关负责人此后多次表示，北京对于社会组织的“双重管理”并未真正破冰，只是作出一些尝试，提高社会组织登记的可能性和成功率。譬如民政部门可代为寻找、协调业务主管单位，或“一手托两家”，既做业务主管单位，也做登记主管单位。
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　　四类组织中，只有和民政工作领域相关的，民政部门才能做主管单位，“比如说老年人、慈善等就是与民政工作相关的，如果是卫生、劳动权益等性质的社会组织，还是得找卫生、劳动和社会保障等相应的政府部门来做主管单位。”
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　　由于只是试点进行，2011年仅有为数不多的民间社会组织通过各自的枢纽型社会组织实现了登记，通过北京市或区县民政局直接登记的也寥寥无几。

' a1 H! q% m8 ]6 r; ]% G　　北京市社团办网站上的社会组织登记信息显示，2011年1月至7月，北京市登记的民办非企业单位将近140个，但绝大部分的登记主管单位都是北京市教委、卫生局、乡镇政府等各类政府部门。
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8 m/ s2 z( ~5 P* |　　其中，以枢纽型社会组织为主管单位而登记成功的民办非企业单位，只有10个左右，以民政部门为主管单位登记成功的只有十多个，且很多是养老院等机构。

/ \. h/ Z; c, l+ N7 \" a　　草根组织的漫长等待
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　　社会组织登记的门槛已经降低，为何还是难以跨越？

　　很多公益界人士都知道北京“瓷娃娃”。与众多草根民间组织难以获得登记，只好采取工商登记，需要上缴企业所得税相比，北京瓷娃娃罕见病关爱中心是个幸运儿。起初，因为找不到主管单位，“瓷娃娃”也是进行了工商登记。

　　2011年3月10日，民政部部长李立国接受央视全国两会“直通大会堂”采访，与瓷娃娃项目负责人王奕鸥连线探讨“如何让社会力量参与公益事业”，王奕鸥提出了登记难的问题，李立国立即批示民政部有关司局和北京市民政局到“瓷娃娃”项目处了解情况，研究帮助支持措施。2011年3月29日，李立国到瓷娃娃关怀协会办公地点考察工作，当日，瓷娃娃关怀协会获得民办非企业单位登记证书，正式更名为北京瓷娃娃罕见病关爱中心。

　　王奕鸥说，当时“瓷娃娃”的注册资金只有3万，“民政部门的人说按规定我们的注册资金根本不符合要求，但考虑我们是个特例，就予以批准了。”
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　　与“瓷娃娃”获得高层行政力量的特殊照顾相比，红丹丹的等待更长一些。

, F9 T1 L8 @. g' V7 d" a　　红丹丹于2003年7月在北京市工商局注册成立，致力于用声音解说技术为视障人提供无障碍文化产品服务，倡导社会为视障人群提供融合性支持环境。在成立之前，郑晓洁曾咨询过，能不能找一家官方组织“主管”，然后再到民政部门进行登记。“没有官方组织愿意做我们的主管单位。”郑晓洁失望地说。
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; i3 o# N6 j) x5 a　　两年前，得知北京市对社会组织降低门槛的消息后，她很兴奋，马上就去北京市民政局申请。然而，北京市民政局却给她泼了一盆冷水：“能枢纽的还是去枢纽”，找不到枢纽单位的才能去民政部门直接登记。
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# W2 ?1 e& @6 }0 L7 l! I) D　　“红丹丹是第一个申请枢纽组织做主管单位的民间组织。”郑晓洁说，当时，北京市一家官方社会组织向红丹丹表示可以解决注册的问题，于是红丹丹向他们递交了申请资料。

　　可是，两年过去，直到2011年底，红丹丹仍没有解决身份问题。
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, k% s+ y1 S/ _0 B　　郑晓洁说，政策很好，可是由于官方枢纽组织对民间组织不理解，还要等待他们转变观念。

　　很多想去民政部门直接登记的社会组织负责人与郑晓洁有同感。中国首家自闭症儿童教育机构星星雨的创办人田惠平深有感触地说，“在北京，登记实际并不像政策说的那么简单，在北京登记注册仍然是很复杂的。”
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0 h  y1 B( H/ I, L　　终于等到了从试点到全面推开，虽然程序还没有走完，但郑晓洁知道，这次她真的要跨过很多年来一直难以跨过的门槛了。
5 b9 l. H, a) h) F' R& @7 e5 P      三个条例的修订成关键
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　　多名业内人士均表示，在我国政府社会管理创新的大背景下，社会组织管理体制酝酿突破的趋势不可逆转，但是风险不容回避。
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　　政策落地中会遇到各种问题，新政策中涉及到对社会组织的“严监管”、引进第三方评估机制，以及北京市政府准备出资两亿元购买社会组织服务等信息。“严监管”具体通过什么路径来实现？将政府职能外包给第三方，委托有资质的第三方机构评估是发达国家成熟的实践，但在外包的过程中也会发生资质认可的问题。在购买社会组织服务的过程中，如何做到公开公正？

- W, Y  h& P0 L  H1 ]! U) C  U　　另外，政策的出台不仅仅是一个部门的事情，涉及到政府各个职能部门之间的权责关系。“民政部门放开社会组织登记，税务部门对于在民政部门已经获得免税资格的社会组织是不是认可？政策的出台需要涉及到其他职能部门的协调和权力的配置。”北京大学政府管理学院教授田凯表示。
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　　有关专家也表示，不管是枢纽型社会组织还是相关政府部门，现在都需要提高能力，“法律不仅仅是针对社会组织，也要针对政府部门，而针对后者的规范和监督，才是真正的突破。”

　　北京市残联被认定为枢纽型社会组织后，出台了多个配套政策，详细规定了区县残联对于民间组织的登记该怎么办、怎么管。

( ]' \0 `% z7 Z) X/ K8 ?- F　　“残疾人社会组织的登记转型，有些区县进行得非常好，有些确实不行。”北京市残联社会办负责人曾经对媒体表示，政策出台后，市残联专门举办了一个封闭培训班。
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2 {; Y- H& B& N9 M8 |/ i* b　　“我们特别说明，社会组织是有独立法人的单位，主管单位尽责后，如果社会组织仍出了问题，法律责任是由社会组织来独立承担的。”该负责人说，培训班上举了很多案例，以让各区县残联的一把手打消顾虑。他同时感叹说，在实际工作中越干越发现，“我们在工作的同时，也需要提高为社会组织获取社会资源的能力，我们自身也需要发展。”

2 _5 Z) ^! h- Q　　清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜表示，北京等地的试点也好，全面铺开也好，社会组织实现直接登记的根本还是要寄希望于三个条例的修订，修订之后，社会组织直接登记才能有法律依据，才能真正实现社会组织的“松绑”。

　　2011年3月，民政部曾经牵头就《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个条例的修订草案进行过内部征求意见，据了解，此次修改中，没有再出现关于业务主管单位的规定，仅规定：各级人民政府及其有关部门应当支持基金会依法开展活动，在各自职责范围内，做好业务指导和相关管理工作。

　　民政部部长李立国亦在2011年底表示，将继续协调、配合国务院做好三个行政法规的修订工作，做好相关衔接配套工作。
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