鲜活的印迹崛起的力量 ——60年社会组织发展历程回眸

yilingche · 发表于 2009-9-15 19:59

来源：中国社会报时间：2009-09-15

　　所有国人都曾记得那一幕：在2008年北京奥运会闭幕式上，国际奥委会首次增加了向志愿者代表献花的仪式，感谢志愿者作出的突出贡献。联合国特别授予北京志愿者协会“联合国卓越志愿服务组织奖”。

　　所有感受过汶川特大地震的人都不会忘记：灾害发生后，我国广大社会组织紧急动员，主动自觉配合党和政府，组织开展了新中国历史上规模空前的救援行动，引起国内外的广泛关注。据不完全统计，全国各类社会组织累计募集款物365亿元，动员志愿者500多万人，为抗震救灾提供了强有力的物资帮助和精神支持。

　　从民间组织、社会团体到社会组织，从促进、引导到“两个发挥”（发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能），从民政部民间组织管理局到国家民间组织管理局，从参与抗击“5·12”汶川特大地震到应对国际金融危机、促进大学生积极就业，从自律诚信活动的开展到评估体系的建立，从公益性捐赠税前扣除优惠政策的出台到政府通过社会组织购买公共服务，从承担政府职能转移到社区社会组织的蓬勃发展，新中国成立60年特别是改革开放以来的30年，我国社会组织的发展经历了一段坎坷而不平凡的历程。

历史扫描

　　1949年10月1日，新中国的成立，标志着我国的政治制度发生了根本性的变化。广大劳动人民成为国家和社会的主人，开始享有以各种方式参与管理国家和社会事务的民主权利，社会团体的发展也由此进入了一个崭新的历史阶段。

　　从1840年到1949年，中国社会团体的数量虽已达到一定规模。但从总体上看，除中国共产党领导的革命根据地和解放区的社会团体外，大多数社会团体均不同程度地带有资本主义的社会性质。

　　当时的国民政府为维护其统治阶级的利益，也动员组织了一批社会团体，多数为商业团体、职业团体、宗教团体和公益团体，这类团体到新中国成立以前约有8万多家。

　　新中国成立后，经过内务部和地方政府3年多的工作，基本清除了国民党反动派遗留在大陆的反动团体，同时对符合当时社会需要的人民群众团体、学术研究团体、社会公益团体、文艺工作团体和宗教团体进行了依法登记，确立了它们的法律地位，并对其合法权益予以保护，广大人民群众的结社活动有了可靠的政治保障，使社会团体走上了健康发展的轨道。

　　从1956年到“文化大革命”前这一时期，从整体上看，我国社会团体的组建和发展是与当时的社会经济发展水平和社会主义民主政治程度相适应的。据统计，1965年我国的全国性社会团体由新中国成立初期的44个增长到近百个；地方性社会团体发展到6000多个。

　　但是，1966年开始的“文化大革命”，使社会主义民主和法制建设遭到严重破坏，全国各类社会团体陷于瘫痪。直到改革开放后，我国的社会团体才得以复苏和发展。

　　党的十一届三中全会以后，改革开放的方针政策冲破了原有的经济体制，为社会事业的发展注入了新的活力，也为社会团体的发展带来了强大的驱动力。伴随着经济的不断发展，由于政治、经济因素的相互作用，人民群众的结社意识不断提高，社会团体的数量大幅度增长。

　　到1989年初，全国性社会团体由“文化大革命”前的近百个，发展到1600多个，增长16倍；地方性社会团体也由6000多个，发展到近20多万个，增长33倍。

yilingche · 发表于 2009-9-15 19:59

新的起点

　　社会团体的大量涌现，是历史发展进步的必然，但也存在一些不容忽视的因素。主要是原有的社团法规已经不能适应新形势的要求，国家有关部门依据原有的结社法规难以对社会团体进行有效的调控；再加上社团审批权限过于分散，致使社会团体重复设置和擅自成立的情况相当严重。这些问题不解决，就会对我国社会稳定和经济发展产生不利影响，甚至带来难以预计的后果。这些问题引起了党中央、国务院的高度重视。

　　早在1950年9月，政务院就制定了《社会团体登记暂行办法》，并授权内务部于1951年3月制定了《社会团体登记暂行办法施行细则》。这两部社团法规的制定与实施，是我党取得执政地位后，对人民群众结社活动和社团管理在更大范围的扩展和延伸，也是调整社会关系、实现社会团体结构变革的重要措施。

　　1984年，中共中央、国务院下发了《关于严格控制成立全国性组织的通知》，国家体改委制定了相应的规定，针对社会团体的问题进行政策性调整，并取得了一定成效。同时，广东、北京等省市制定了地方性社团法规，对当地人民群众的结社活动进行法律规范，在局部收到明显效果。但是，从全局来看，社会团体“多头审批”和擅自成立的状况并没有改变。显然，要从根本上解决问题，就必须制定新的结社法规，建立新的社团管理体制。

　　1987年，民政部受国务院委托，在大量调查研究和反复论证的基础上，起草了《社会团体登记管理条例》。

　　1989年10月，《社会团体登记管理条例》经国务院公布施行，确立了登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。这是国家加强民间组织管理工作所迈出的关键的历史性的一步。而最近20年我国社会组织的发展主要经历了三个阶段。

　　恢复登记阶段（1988—1995年）。贯彻实施《社会团体登记管理条例》等一些法规及管理办法，制定配套政策，调查摸底，开展清理整顿，进行社会团体复查登记。

　　规范管理阶段（1996年—2001年）。坚持培育发展和监督管理并重，进一步明确并落实了双重管理体制，对1996年底以前成立的社会团体进行了换证登记。同时，参与了打击邪教组织的斗争，取缔了非法社团。

　　稳步发展阶段（2002年至今），以清理整顿和复查登记为阶段性措施，进行社会团体结构调整。全国各级社会组织管理部门在社会组织管理、创新等方面进行了大胆探索和改革。如把基金会分为公募和非公募两类，对城乡基层社会组织实行登记和备案制度，以政会分开为重点对行业协会进行改革，探索建立涉外社会组织登记管理制度，在年度检查、社会评估、信息公开、会费政策、财务制度、社会保险、税收优惠、捐赠管理、法人治理等诸多方面都提出了新的思路和办法。

　　2008年，国家民间组织管理局设立了上海、广东、深圳、青岛、云南、新疆等六个社会组织改革创新观察点，鼓励、支持有条件的地方积极探索，大胆实践，创造出更多的新举措、新办法、新经验，力争在全国带个好头。目前，全国已经基本建立了具有中国特色的社会组织法规政策体系，管理工作也初步纳入了法制化、规范化轨道，并成为构建和谐社会的有机组成部分。

yilingche · 发表于 2009-9-15 19:59

发展壮大

　　党的十五大进一步明确提出培育和发展社会中介组织，并以此作为促进经济体制和政治体制改革的一项重要措施。从此，社会组织的作用和发展多次鲜明地写入党和国家的文件中。按照党中央、国务院的一系列精神，从2002年的第十一次全国民政会议至今，我国社会组织的发展和管理工作水平逐步得到提高。

　　据统计，截至2008年底，全国依法登记的社会组织已有41.4万个，其中社会团体22.97万个、民办非企业单位18.24万个、基金会1597个。目前，每年仍以10％－15％的速度在发展。社会组织的布局和结构进一步优化，种类不断丰富，初步形成了门类齐全、覆盖广泛、结构优化、布局合理的社会组织体系。

　　2004年12月10日，全国先进社会组织表彰大会在北京召开，这是我国首次在全国范围内对工作成绩突出的先进社会组织进行表彰。12月9日，由民政部、发改委和国资委共同举办的首届“全国行业协会成就汇报展览会”在北京展览馆开幕。受到表彰的先进社会组织，展示了其服务于不同的社会经济领域的卓越成绩，营造了良好的社会氛围，产生了深远的社会影响。

　　——社会组织能力和质量得到稳步提高。普遍建立了以章程为核心的内部管理制度，形成了权力机构、执行机构、监督机构合理分工、互相督促的内部法人治理结构，逐步规范了民主选举、民主管理的议事决策机制，多数社会组织能够按照《民间非营利会计制度》进行财务管理，普遍开展了自律和诚信建设，建立了信息披露制度，承担了一部分政府转移的社会事务和公共服务职能。有了一批专业化、职业化队伍，初步形成了自我发展、自我管理的局面。

　　——社会组织服务社会能力进一步提高，为社会和公众服务的能力不断增强。仅2008年，全国各类社会组织吸纳就业476万人，兼职工作人员超过500万人，注册志愿者超过2500万人，形成固定资产888亿元，收入合计1001亿元，各类费用支出合计1028亿元，实现增加值376亿元。社会组织已涉及和深入社会生活的各个层面，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都发挥出越来越重要的作用。

　　——伴随着我国社会主义市场经济体制的不断完善、改革开放步伐的不断加快以及政府职能的进一步转变，我国的社会组织逐步发展壮大，实力不断增强，作用日益重要。对促进经济发展、推进社会进步、维护社会稳定、建立和谐社会产生了积极的影响，现已成为我国经济社会建设中一支不可缺少的重要力量。

　　——经历了从初步规范、结构调整阶段到现在的法制化、多元化发展阶段，社会组织的一系列法律法规也相继出台。从中央到地方，从农村专业经济协会到行业协会，各层次、各方面对社会组织的立法工作不断加强。社会组织也呈现出多元化发展的态势，在数量增长的基础上，类型日益多样化，涉及的领域不断拓展，新型社会组织不断涌现。

　　——初步建立起门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。我国的社会组织现已遍布全国城乡，涉及社会生活的方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域。

任重道远

　　十分重视社会组织建设与管理工作。特别是党的十六届三中、四中、五中、六中全会和十七大，都对社会组织发展、建设与管理提出明确要求。中央领导同志多次对社会组织工作作出重要批示，社会组织建设与管理的方向进一步明确。

　　1988年，国务院批准民政部成立社团管理司。此后，地方各级民政部门先后设立了社团管理处（办公室）等机构，社团管理干部队伍初步建立。

　　1997年，民政部成立了社会团体和民办非企业单位管理司，1998年后改名为民间组织管理局。地方各省（直辖市、自治区）机构改革后，也先后设立了民间组织管理局。

　　近年来，中央高度重视社会组织管理工作。考虑到社会组织管理工作的重要性和任务繁重，2007年，国家为民政部民间组织管理局新增编制和局领导职数，对外称“国家民间组织管理局”，并加挂了“民间组织执法监察局”的牌子，增加了工作经费，配备了执法设备。

　　部分地方登记管理机关的管理力量、工作经费和执法设备都有所加强，特别是北京、上海、天津、广东、重庆、深圳等地的机构编制取得较大突破。有的地方民政部门还与有关业务主管单位及公安、安全等部门建立了联席会议制度，为处理突发事件制定了应急预案；有的地方还成立了由党政主要领导同志为负责人的社会团体协调机构，对涉及社会团体管理的重大问题进行研究、协调，加强了对社会团体组织管理工作的领导，取得了良好的效果。

　　随着十六届六中全会明确的“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求，由管理型政府向服务型政府的转变，为社会组织的发展提供了广阔的天地。

　　2007年，党的十七大报告中提出加强社会组织建设和管理，社会团体面临新的发展机遇。同年，国务院办公厅发布了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。在我国加快现代化建设和构建和谐社会的大背景下，社会团体成长的社会环境、法制环境不断改善。各级登记管理机关加强分类指导，加大扶持力度，完善配套政策，引导社会团体健全组织，提升能力，社会团体得到稳步发展，在经济社会中的作用日益彰显。

　　2007年11月，民政部在南京召开全国社会组织建设与管理工作经验交流会。引人注目的是，会议的名字中，“社会组织”取代了“民间组织”。现在，社会组织管理作为民政部门的重点业务之一，取得了重要的发展。

　　目前，我国基本建立了归口登记、双重负责、分级管理的社会团体管理体制，建立了以登记管理机关为主导，业务主管单位以及外交、公安、财政、税务等部门互相配合的行政管理体系。社会团体的行政管理体系已初步建立起来并日臻完善。

　　由小到大，由弱变强，社会组织作为党和国家联系人民群众的纽带和桥梁，党和国家通过社会组织与人民更加紧密地联系在一起。而社会组织的健康发展，也正是党的执政能力的体现。

　　第十一次全国民政会议后，李部长多次关注社会组织工作，并语重心长地讲，改革开放以来，我国社会组织快速发展，目前是发展的大好时机，发展好、管理好社会组织，是摆在各级主管部门面前的一项重要任务。要从管理角度跟上这种趋势，就要在“顺应”、“适应”上下工夫。登记管理机关的人员要做到讲政治、懂大局、善协调、重研究，进一步更新思想观念，从过去重管理把关转到积极扶持上来，为社会组织的培育发展创造良好的社会环境。要积极指导社会组织开展自律诚信建设和自身能力建设，研究对策，把握规律，保证社会组织健康发展。

　　我们相信，有各级党委和政府的强力推进、广大基层工作者的辛勤耕耘，我国社会组织管理和建设工作必将展现出美好的前景。

本报记者舒国尧

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