探索购买非政府组织服务 推进社区公共服务事业发展

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探索购买非政府组织服务 推进社区公共服务事业发展
                                              ——黄浦区外滩街道办事处
    随着社会主义市场经济的发展,社区各类公共服务需求不断增加,而目前政府为社区提供的公共服务明显不足，因此改革政府公共服务供给旧模式，建立和完善政府与非政府组织合作新体系，完善政府向非政府组织购买服务的新模式已势在必行。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也提出“要推进社区建设，完善基层服务和管理网络”、“发挥驻区单位、社区非政府组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动”。中央的决定，为非政府组织在公共服务中带来了机遇和挑战，也为非政府组织如何在社区建设中发挥积极的作用提出了新课题。
    外滩街道在社区建设和社区服务过程中，也深深认识到：目前有许多社会性、公益性、群众性的事务性工作由政府独自承担，“有困难找政府”已经是百姓解决困难的唯一途径。然而在社区实际工作中，一些政策尚不能满足公共社会服务需求，如为老服务工作就需要大量的人力和资金进行依托，行政直接干预，就象是“杀鸡用牛刀”力不从心。因此，社区（街道）党工委、办事处结合市政府扩大社区建设试点工作要求，探索“以项目为导向，以契约为制约”的管理模式，通过政府向非政府组织购买服务，来实现对非政府组织的资助。为了更好地提供社区公共服务，最大限度地发挥非政府组织自身优势，街道对社区公共服务领域的有关工作进行了探索和研究。
    一、完善运作机制，探索政府购买服务的规范流程
' `9 |1 H. \% _: q' l& E/ R2 U    政府购买服务是一项公共管理行为，需要认真考虑由此带来公共服务的经济效能和社会效益，因此在起步工作中，街道把探索完善运作机制放在第一位，决定将政府购买服务作为一项规范的政务公开项目，向社区非政府组织公开征集公共服务项目，对反馈的信息进行梳理和安排。
: e) K0 n$ {' @$ S2 m' ^  （一）明确政府购买服务的范围
! A9 ]; R( {# H. U    街道办事处经过调研，结合“重点加快培育能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的政务类、服务类非政府组织”的社区建设扩大试点要求，将政府可以资助或购买的社区公益服务项目分为三类：一是事务类。主要包括在地统计、经济普查工作、老年人、残疾人信息工作等；二是管理类。主要包括民间调解、法律援助、协管员队伍管理、计划生育等；三是服务类。主要包括独居老人照顾、老年教育、社区医疗服务、社区文体等，并明确对上述类别的服务项目引入政府购买非政府组织服务的竞争机制。
  （二）规范政府购买服务运行模式
   政府购买非政府组织服务目的不是推卸政府责任，而是转换政府的角色，变“操作者”为“监督者”。为使此项工作有持续性和操作性，街道积极开展调研，初步形成政府资助或购买服务项目的程序，即通过申请受理--评估（根据其受益面和社会影响力）--审批--资助--事后评审等流程，推进政府向非政府组织出资购买服务工作开展。
首先街道职能科室接受提出申请的非政府组织所策划的项目，对是否符合社区建设和发展的需求、是否具有可行性进行审核，根据计划项目的受益面、潜在的社会效应、可操作性进行定量分析，出具评估报告供街道办事处决策；其次由街道主任办公会议讨论决定审批出资的具体标准；再者是由职能科室对公益性项目按计划进行抽样调查，检查公共服务项目筹备实施情况和群众满意度，加强效果评价工作。通过职能科室负责监督公共服务项目资助的实际运行情况和社会效果，如果满意度和实施效果没有达到预期效果，将记录备案，在下一次审批时提出项目评估测评的监督意见。
    二、积极推进试点，总结政府购买服务的成功经验
    在明确了政府购买服务的基本运作规范后，街道就针对本街道老年人群比重大和老城区民间矛盾多的特征，以老年协会在民间纠纷调解和弱势群体法律援助上做试点，通过政府资助形式，扶持适合社区老年人“自我管理、自我服务”的公共服务项目；完善社区调解和法律咨询工作，为政府购买非政府服务提供研究样本，积累了经验。经过一段时间的试点，我们取得了一些有指导性的经验。
   （一）突出社会效益 提升非政府组织形象
1 s* D8 z4 X6 j6 ~' Q    通过政府购买老年协会的服务，我们感受到：只要充分相信和发挥好非政府组织的优势，哪怕是一些有难度的公共服务项目能有序推进，质量也有保证。如2006年街道老年协会提出为老服务的“淋浴工程”的建议，考虑到街道辖区内公共浴室愈来愈少，要解决老城区老式住宅独居老年人洗澡难的实际情况。街道将此建议列为2006年的街道实事工程，并决定由街道办事处出资15万元，由老年协会组织工程实施。尽管老式住宅改建工程的难度相当大，但在施工中，街道老年协会业务员充分发动各居委分会联络员作用，群策群力，共同参与。工程每到一处，都有联络员参与其中，依靠相熟的邻里友好关系做好协调工作，并随时监督工程质量情况和进展情况。老年协会在“淋浴工程”建设中付出了心血，终于在七、八月份盛夏高温来临之前结出了硕果，让社区30多户独居老人舒舒服服地洗上了热水澡，“淋浴工程”开支比预算省下的2.2万元作为了协会的活动经费。协会就“淋浴工程”收到许多表扬信，协会的工作也受到市多家媒体和区有线电视台报道。
& L9 V6 b/ X4 I% g3 q7 o) z   （二）非政府组织活动经费来源于服务
    政府购买老年协会服务的过程中，实行的是契约化管理，要做好服务工作，不仅要提高老年协会的积极性，又要发挥老年协会工作热情。如在接受街道开展居家养老服务中，在街道民政科的指导下，协会对社区内独居老人进行了详细的调查，并和退休老人原单位工会及时取得联系，做到对每一位老人的困难清楚、家庭情况清楚、收入情况清楚、身体情况清楚，对独居老人进行一对一的帮助。在2006年和2007年上半年，街道向老年协会购买居家养老服务，共投入资金近50万元，得到老年协会服务的老人有1300人次，协会既得到了服务报酬，又在社区中扩大了影响。
取得了“淋浴工程”和居家养老服务试点经验后，街道对老年协会在工作经费支付渠道上也有明显变化。街道不再对老年协会拨款，而是通过购买公共服务项目的方式解决协会的经费问题，如开展高龄老年书画展、老年教育手工艺展等等，这些项目有的是街道提要求，有的是老年协会自行策划组织。在承办每一项服务前，老年协会领导召开专门会议进行了研究，召集协会有专长的会员进行商议，群策群力。有的还动员家属参与，废寝忘食带领会员搞策划；有的有的带病坚持工作，往返于市郊之间。通过政府购买非政府组织服务活动，增进了协会成员彼此的友情，凝聚了协会会员人心，也促进了协会自身建设和管理，为协会健康发展夯实了基础。
" E3 G1 Y6 L, Z( Y+ f   （三）以服务推进非政府组织队伍发展
, @6 ?5 C) T. y6 w+ _% z- s4 O    政府购买非政府组织服务范围公布后，许多原先小打小闹的群众团队也纷纷活跃起来。在政府资助下，一些原本缺少生气的群众活动团队在组织活动形式上出现了多样性，活动内容也得到了充实，非政府组织队伍也在不断发展壮大，朝着规范化方向发展。如社区内的一些舞蹈、戏曲、手工艺等爱好者，建立起了十个文化艺术俱乐部，并志愿承担起了为社区提供文化娱乐服务的任务，涌现出外滩老年义务医疗队等一批群众组织的先进典型，为和谐社区建设发展形成了一个良好的氛围。
    三、激发社会活力，完善非政府组织配套环境
/ e+ l* ~1 C! j" X- i% F政府购买非政府组织服务试点运转过程中，街道认识到，推进政府向非政府组织购买服务是一项长期的工作，能否出成效，关键是取决于两个方面，一是非政府组织自身能力建设要提高；二是社区环境要适合非政府组织发展，只有具备了上述条件，那么，非政府组织才能在公共服务中才能有所作为。
   （一）加强非政府组织的自身建设
: T0 f. d. I  }    目前，非政府组织在社区的影响越来越大，已经成为社区建设和发展的重要力量。街道要求非政府组织不仅要开展好活动，更要加强非政府组织自律与诚信建设，非政府组织要做大做强，对内必须要贯彻民主办会的原则，加强对有关业务和专业知识的学习，真正落实工作自主、人员自聘、经费自筹的办会方针；对外要树形象，特别对社区发展情况要掌握，对社区居民的需求要了解，对推进政府向非政府组织购买服务过程中存在的问题要清楚。只有这样，非政府组织才能有凝聚力和影响力，才能在政府购买非政府组织服务中有所作为。
+ f/ q: P; a$ n8 n4 Y; V8 x   （二）为非政府组织营造一个生存发展的宽松环境
) {0 L) r; T+ e$ X" V6 u    当前，街道也正在考虑从非政府组织培育发展以及配套环境入手，推动各类非政府组织在社区开展服务。街道充分认识到政府事无巨细大包大揽的时代即将过去，越来越多的公益性的服务职能转移，将成为非政府组织参与社区建设和管理的重要的展示平台。目前，非政府组织的发育还不成熟，许多非政府组织提供的服务专业性较低，造成公共服务效果不理想；有的在管理机制上还不成熟，非政府组织活力不够，造成许多公共服务项目实施过程中缺乏竞争力，难以保证购买服务的效果。要整合好配置好社区资源，做好扶持和配套措施的服务工作，要大胆放手，让更多的公共服务事务让非政府组织去承担，那么，充分发挥民间公益性非政府组织在社区中的积极作用就不是一句空话。
6 M& S$ _; f3 Z9 H$ p) X   （三）培育发展社区民间非政府组织
. W; a6 {5 k, q& x    培育发展社区民间非政府组织，这是开展政府购买非政府组织服务的基本条件，如果非政府组织覆盖到社区各行各业，那么政府向非政府组织购买服务就有了选择的余地，还可以通过竞争机制，达到政府预期的最佳效果。街道积极引入社会专业资源，对非政府组织定期开展培训，丰富其在社会公共服务中的专业知识能力，以公益性活动为突破口，提高非政府组织参与社区建设的积极性。另外还积极利用社区文艺团队的优势，为非政府组织和群众团队发展，提供交流、沟通、展示的舞台，增强社区非政府组织组织策划能力和社区公益服务活动的能力，这样，社区公共服务的质量不仅得到提高，而且还可以赢得政府的信任，获得政府更多的资助。
9 M% c+ d$ Z  o   （四）建立购买非政府组织服务评估机制
    街道作为社区非政府组织的业务主管单位，在加强对非政府组织的日常管理基础上，政府向非政府组织购买服务提出具体量化的考核指标，逐步形成综合指标体系，通过业务考核验收；邀请社会专家和学者，听取各方意见和建议，制定出可操作的评估内容、评估标准、评估程序等，由专家和学者点评；通过社会监督的办法，以政府是否满意，群众是否赞成为标准，促进非政府组织完善服务方式、优化服务内容。街道将评估工作落实到专门的科室，指定专人负责。
, ]& }' q  [- U7 v创建和谐社区，需要非政府组织参与，这是一项长期的工作。外滩街道将致力于通过政府购买服务方式，大力培育发展能够协助政府承担事务性、公益性服务的非政府组织。街道交给非政府组织承接的服务项目要进行可行性研究，保证经费落实到位，今后还逐步将慈善帮困、残疾人等工作从政府工作中剥离出来，让更多的非政府组织参与竞争。在政府、非政府组织、共建单位、辖区企业以及部队等社会各方之间形成合力，为共同创建和谐社区而努力。

                                                   外滩街道民政科供搞